依據(jù)憲法的規(guī)定,上下級政府之間的關(guān)系是:國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民政府的工作,上級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下級人民政府的工作。彭真同志說過:“省級人民政府有兩個‘婆婆’,一個省級人大和它的常委會,一個國務(wù)院?！鄙舷录壏ㄔ褐g的關(guān)系是:最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。上下級檢察院之間的關(guān)系是:最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。

那么,全國人大對地方人大是不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系呢?

這個問題在1979年地方人大設(shè)立常委會之初就提出來了。當(dāng)時,許多省級人大常委會希望全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)他們的工作,其中一個原因,就是地方人大常委會設(shè)立之初遇到許多困難,比如,缺少機構(gòu)、編制、經(jīng)費、辦公用房等工作條件,希望全國人大常委會出臺文件,作統(tǒng)一規(guī)定,來解決這些問題。從那以后一直到現(xiàn)在,地方人大在工作中遇到問題時,比如,設(shè)立規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)問題,由黨委書記兼任的主任沒有出席、而由主持日常工作的副主任出席的人大常委會的有關(guān)會議和參加的活動仍應(yīng)在當(dāng)?shù)攸h報的第一版上進(jìn)行報道的問題等,常常希望全國人大常委會能出臺相關(guān)文件作規(guī)定,統(tǒng)一解決這些問題。

1980年4月和1984年5月,彭真就全國人大及其常委會與地方人大及其常委會、上級人大及其常委會與下級人大及其常委會的關(guān)系問題作了講話。他明確指出,全國人大及其常委會對省級人大及其常委會,不好說是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,全國人大常委會對省級人大常委會沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,上一級人大常委會與下一級人大常委會之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

從憲法法律的相關(guān)規(guī)定和彭真的講話來理解,這里有這樣幾個理由:第一,全國人大及其常委會與地方各級人大及其常委會都是國家權(quán)力機關(guān),都是依照憲法法律的規(guī)定行使職權(quán)。全國人大及其常委會不干預(yù)地方人大及其常委會行使職權(quán)。第二,各級人大常委會都由本級人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé)并報告工作。第三,憲法規(guī)定,要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的積極性。有關(guān)的地方人大及其常委會享有和行使地方立法權(quán),是憲法這一原則的一個具體體現(xiàn)。第四,全國人大及其常委會對地方的事情不是完全不管。怎么管?一是它所制定的憲法和法律,地方要執(zhí)行；二是通過國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院去管。

基于以上理由,我們講,全國人大及其常委會對地方人大及其常委會沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。那么,它們之間是什么關(guān)系呢?

多年前,全國人大常委會辦公廳研究室的同志經(jīng)過研究提出,全國人大及其常委會與省級人大及其常委會的關(guān)系是:法律上的監(jiān)督關(guān)系,選舉上的指導(dǎo)關(guān)系,工作上的聯(lián)系關(guān)系。一般地說,對上級人大與下級人大之間的關(guān)系也可以從這三個方面來理解。下面具體說說這三個關(guān)系。

先說法律上的監(jiān)督關(guān)系。1954年3月23日憲法起草委員會舉行第一次全體會議,在會議談到全國人民代表大會代表由省級人民代表大會選舉產(chǎn)生、而省級人民代表大會又要遵守執(zhí)行全國人民代表大會制定的法律、作出的決定問題時,毛澤東說:“這個是母親服從兒子,省、市人民代表大會產(chǎn)生全國人民代表大會的代表,但全國人民代表大會議出來的東西全國44個省市都要服從,假若某一個省人民代表大會議出來的東西不對,全國人民代表大會可以把它撤銷?！泵珴蓶|的這段話是對憲法規(guī)定的全國人大在法律上監(jiān)督省級人大的一個解釋和說明。法律上的監(jiān)督關(guān)系主要是指:全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施；地方性法規(guī)要報全國人大常委會備案,全國人大常委會有權(quán)撤銷省級人大及其常委會制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；自治區(qū)人大制定的自治條例、單行條例報全國人大批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣人大制定的自治條例、單行條例經(jīng)省級人大常委會批準(zhǔn)后,由省級人大常委會報全國人大常委會備案等。

再說選舉上的指導(dǎo)關(guān)系。這里的“選舉”是指人大代表的選舉。1979年修改選舉法后,就縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉問題,全國人大常委會作過多個決定,在每次縣鄉(xiāng)人大代表選舉工作開始時還要召開會議,就選舉工作作出安排部署。在選舉工作過程中,全國人大常委會辦公廳根據(jù)需要還召開由省級人大常委會有關(guān)方面同志參加的座談會,溝通交流各地情況,提出工作意見建議等。

全國人大常委會辦公廳和全國人大常委會法制工作委員會答復(fù)省級人大常委會提出的有關(guān)法律問題的詢問,也可以歸類為指導(dǎo)關(guān)系。

最后說說工作上的聯(lián)系關(guān)系。主要包括:省級人大常委會負(fù)責(zé)同志列席全國人大常委會會議；全國人大常委會委托省級人大常委會進(jìn)行執(zhí)法檢查,委托省級人大常委會聯(lián)系在本地區(qū)的全國人大代表；省級人大常委會協(xié)助全國人大常委會法制工作機構(gòu)征求本地區(qū)對法律草案的意見；全國人大有關(guān)機構(gòu)和全國人大常委會辦公廳、工作委員會根據(jù)需要,召開座談會,邀請省級人大有關(guān)機構(gòu)或者省級人大常委會有關(guān)負(fù)責(zé)人及相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人參加,交流情況,研討問題；全國人大常委會有關(guān)機構(gòu)對地方人大常委會負(fù)責(zé)人或工作人員作法律培訓(xùn)或者工作培訓(xùn)等。

總結(jié)提煉出這三個關(guān)系,目的是方便工作。監(jiān)督關(guān)系、指導(dǎo)關(guān)系、聯(lián)系關(guān)系三者之間不是截然分開的,也不能說有十分嚴(yán)格的界限,從不同的角度、在不同的情況下,同一項工作也可以劃分在不同的關(guān)系之中。(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)