作者：徐鳳英

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！边@是黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中所明確提出來的。提升立法質(zhì)量是全面推進(jìn)依法治國新形勢下新的要求，是從有法可依的標(biāo)準(zhǔn)體系到優(yōu)質(zhì)立法的目標(biāo)體系的演進(jìn)，是我國法治社會建設(shè)與時俱進(jìn)的飛躍，是立法工作創(chuàng)新性發(fā)展的標(biāo)志，這一重大轉(zhuǎn)變對于推進(jìn)中國特色社會主義法治建設(shè)具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、提升立法質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)良法善治的基礎(chǔ)

“國有良法，方能善治”。良法是國家治理的制度淵源，是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵，在全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮著重大的基礎(chǔ)支撐作用。立法工作的好壞、立法質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)乎國家法制治理的成效高低，關(guān)乎社會主義法治社會建設(shè)的成功與否。因此，提升立法質(zhì)量，優(yōu)化我國法律體系有助于夯實(shí)我國法制架構(gòu)基石，賦予我國憲法法律更多的活力與生命力。

（一）提升立法質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要前提

“國無法不治，民無法不立”?？茖W(xué)完備的法律規(guī)范體系是依法治國、提升國家治理能力、建設(shè)社會主義法治國家的重要前提。建設(shè)科學(xué)完備的法律規(guī)范體系，這其中既包括法律體系的覆蓋面要寬，也包括法律條款的作用力要強(qiáng)，而這種作用力就來自優(yōu)良的立法質(zhì)量。黨的十八屆四中全會《決定》從五個方面界定了中國特色社會主義法治體系建設(shè)的內(nèi)涵，即“形成完備的法律法規(guī)體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、形成完善黨內(nèi)法規(guī)體系”，而我國法律法規(guī)體系的系統(tǒng)化建設(shè)就成為首要任務(wù)和重要引領(lǐng)，是實(shí)現(xiàn)法治實(shí)施高效、法治監(jiān)督嚴(yán)密、法治保障有力的前提和基礎(chǔ)。習(xí)近平同志在對《決定》的說明中進(jìn)一步指出：法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。可見，高質(zhì)量的法律法規(guī)體系是一個國家走向繁榮昌盛、長治久安的制度基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)依法治國就要重視提高立法質(zhì)量，這就要求立法重點(diǎn)應(yīng)從“求量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒筚|(zhì)”，將立法質(zhì)量的提高作為加強(qiáng)改進(jìn)立法工作的核心任務(wù)抓實(shí)抓好，適應(yīng)不斷變化的政治經(jīng)濟(jì)新形勢，針對不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)代化發(fā)展新特點(diǎn)，不斷提高和完善我國法律法規(guī)體系的一體化建設(shè)，從而為黨中央提出“四個全面”建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）提升立法質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)的制度保障

改革是發(fā)展的動力和源泉，是全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興大業(yè)的時代要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程的加快和“十三五”規(guī)劃的重大部署，全面深化改革在新形勢新任務(wù)下已是刻不容緩。而穩(wěn)步、順利推進(jìn)改革離不開法律制度的支撐，需要高質(zhì)量的立法體系賦予其更深厚而有力的法律依據(jù)。因此，必須通過提升立法質(zhì)量，做好頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)改革始終運(yùn)行在法治的軌道之中，才能保障我國的改革尤其是重大改革有法可依，有據(jù)可陳，能順民意得民心，得以成功地實(shí)施和推進(jìn)。在全面建成小康社會的背景下，針對深化改革和依法治國一些重大問題，必然要求我國立法既要注重解決實(shí)際難題，又要注重發(fā)揮立法在全面深化改革中的引領(lǐng)和推動作用。為此，全國人大于2015年3月15日通過了關(guān)于修正立法法的決定，提出立法應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持改革開放”。修正后的立法法從實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)圍繞提高立法質(zhì)量，從擴(kuò)容立法權(quán)限、健全立法工作機(jī)制、強(qiáng)化適用與備案審查等方面進(jìn)行了完善，力求使立法科學(xué)合理，明確具體，具有針對性、可執(zhí)行性，最終實(shí)現(xiàn)良法善治。黨的十八屆四中全會《決定》也提出，要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，以提高立法質(zhì)量作為抓手，“堅(jiān)持立法先行，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用?！睂Σ贿m應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。要在立法實(shí)踐中，堅(jiān)持立改廢釋并舉，完善立法溝通協(xié)商機(jī)制，使法律制度和國家政策相銜接，真正實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量的提升。

（三）提升立法質(zhì)量是推進(jìn)法治中國建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黨的十八屆三中和四中全會針對全面推進(jìn)依法治國問題提出了一系列目標(biāo)、任務(wù)，也對立法工作提出了更高要求。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)和任務(wù)，立法工作必須從我國國情出發(fā)，既符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，又要有前瞻性預(yù)見性；既要立足實(shí)際，又要與時俱進(jìn)。立法質(zhì)量在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中的作用極為關(guān)鍵，直接關(guān)系到我國法治建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，也關(guān)系到我國法制建設(shè)的推進(jìn)速度。因此，一定要把握好這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，緊緊圍繞我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中急需解決的問題，探索解決的法律手段和法律依據(jù)，不斷提升我國立法體系的針對性、及時性、系統(tǒng)性、有效性，使立法工作更符合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展情況，更有利于推進(jìn)法治中國建設(shè)。而全面提升立法質(zhì)量，其最根本的價值體現(xiàn)在于維護(hù)最廣大人民的根本權(quán)益其主要的實(shí)現(xiàn)路徑在于科學(xué)立法、民主立法。立法是關(guān)系到國計(jì)民生的國家權(quán)力行使活動，提高立法質(zhì)量是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方共同努力。因此，推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法是提高立法質(zhì)量的重要渠道，也是建設(shè)中國特色社會主義法律體系的首要保證。科學(xué)立法的前提是尊重立法規(guī)律，民主立法的核心是人民參與，以科學(xué)的立法理念為基石形成完備的立法體系和規(guī)范化的立法機(jī)制，才能保證立法符合憲法精神，反映客觀規(guī)律和人民意志，從源頭上保證立法質(zhì)量，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用，使法律體系走向完善，為法治中國建設(shè)提供完整、科學(xué)的依據(jù)與保障。

二、我國立法工作發(fā)展的現(xiàn)狀與掣肘

新中國成立以來，特別是改革開放30多年來，我國法制建設(shè)經(jīng)過不斷的探索和實(shí)踐，取得了重大成就。到2010年底，我國基本形成了以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例在內(nèi)的中國特色的社會主義法律體系，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依。尤其是發(fā)展到今天，依法治國已經(jīng)成為全社會的共識，立法工作也應(yīng)形勢發(fā)展需要被提到更高位置，并提出良法善治，提升立法質(zhì)量的明確目標(biāo)，由此更多的修法立法條文不斷推出，進(jìn)一步完善優(yōu)化了我國法律制度。但是法律體系是動態(tài)的開放的，“實(shí)踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境”。同當(dāng)前我國改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求相比，同全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)相比，同人民群眾的期待相比，我國在立法領(lǐng)域還存在許多問題，尤其是當(dāng)前我國改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，社會發(fā)展矛盾凸顯，亟須通過立法來凝聚社會共識，化解社會矛盾。因此，提升立法質(zhì)量時不我待，完善中國特色社會主義法律體系依然任重道遠(yuǎn)。我國立法工作的掣肘和亟須完善的方面主要表現(xiàn)如下：

（一）立法理念有待創(chuàng)新與突破

一是部分立法未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿。法律是社會治理的制度基礎(chǔ)，法治就是根據(jù)法律治理國家，是與“人治”根本對立的，它是制約權(quán)力、尊重和維護(hù)人權(quán)的根本保障。立法注重民生民心，才能體現(xiàn)民意，釋放更多民生“紅利”。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“立法要恪守以民為本，立法為民的理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。”這是我國立法工作的新跨越，是針

對法律解決實(shí)際問題尤其是民生問題有效性不足（如食品安全法、大氣污染防治法等）提出的新要求。二是缺乏先進(jìn)科學(xué)的立法理念?？茖W(xué)立法是我國為適應(yīng)當(dāng)前立法工作和不斷推進(jìn)依法治國新形勢，對立法工作提出的新要求。科學(xué)立法就是立法者制定的法律，要充分尊重和準(zhǔn)確反映社會關(guān)系的客觀規(guī)律。但目前，我國在立法工作中仍然缺乏先進(jìn)科學(xué)的立法理念的引領(lǐng)，立法理論與實(shí)踐未能很好結(jié)合，這是理論與實(shí)踐、法律與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)的主要原因。如地方立法經(jīng)常照抄和復(fù)制中央立法現(xiàn)象問題。不能根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性，結(jié)合地方特點(diǎn)，制定有針對性、適用性的地方法規(guī)，從而體現(xiàn)中央與地方立法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。黨的十八屆四中全會《決定》提出要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”。這是全新的立法理念，對在立法中凝聚改革共識，用立法規(guī)范改革行為，用立法確認(rèn)和鞏固改革成果，并用改革推動立法的完善，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。三是立法前瞻性和現(xiàn)實(shí)性兼顧不夠。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，立法賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會生活處于急速的變化中，由于立法者更注重現(xiàn)實(shí)及公平問題，考慮法律內(nèi)在本質(zhì)與規(guī)律性不足，未能將立法與我國政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢性預(yù)測有機(jī)結(jié)合，使得立法在考慮解決現(xiàn)實(shí)性問題時對未來發(fā)展可能出現(xiàn)的問題缺乏必要的關(guān)注，導(dǎo)致立法缺少前瞻性與引領(lǐng)性，表現(xiàn)出立法條文過時、陳舊、滯后等現(xiàn)象與問題，其結(jié)果可能造成不得不頻頻修法，在一定程度上影響了法律的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

（二）立法體系有待健全與完善

一是立法在一些重要領(lǐng)域依然存在空白?！澳壳?，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”但立法在經(jīng)濟(jì)社會管理、互聯(lián)網(wǎng)、環(huán)境保護(hù)，以及文化建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域依然存在缺失和法律空白，尚未跟上形勢發(fā)展步伐。如社會救助法、社會福利法等關(guān)系基本民生與社會治理的基本法律還未制定，土地管理、能源和資源開發(fā)等方面的配套法規(guī)缺乏，一些領(lǐng)域不同程度地存在無法可依等問題。二是部分法律法規(guī)滯后。法具有相對穩(wěn)定性，而改革具有變動性，相互之間具有推動作用。改革離不開法治規(guī)范，法律又要適應(yīng)改革的要求，才能發(fā)揮對改革的引領(lǐng)和保障作用。但目前一些法律法規(guī)過于粗糙，條文過于原則、僵化、陳舊，有的甚至與現(xiàn)實(shí)發(fā)展脫節(jié)，使得法律的針對性、可操作性和實(shí)用性都不強(qiáng)，解決實(shí)際問題有效性不足，這是造成實(shí)踐中有法難依的重要原因。如針對近年來霧霾頻發(fā)問題，我國很多城市頒發(fā)禁放煙花爆竹條例，因?yàn)榕c中國傳統(tǒng)文化習(xí)俗的背離，加上規(guī)定過于原則和模糊，因而條例制定后執(zhí)行效果不佳。再如勞動合同法、就業(yè)促進(jìn)法等法律明文規(guī)定反對歧視，但現(xiàn)實(shí)中依然大量存在就業(yè)歧視、性別歧視等現(xiàn)象。另外，反不正當(dāng)競爭法、十字會法、廣告法等一些法律頒布近20年都沒作過修訂，明顯與時代發(fā)展不太協(xié)調(diào)，有的甚至阻礙了改革的發(fā)展。三是部分法律銜接問題。如勞動合同法、企業(yè)破產(chǎn)法、公司法之間關(guān)于企業(yè)職工權(quán)益保障未作相關(guān)法律說明。造成企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級，破產(chǎn)重組時，產(chǎn)生了許多勞務(wù)糾紛。還有黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法規(guī)體系也存在銜接問題，等等。

（三）立法權(quán)力邊界有待清晰與明確

一是立法工作中部門化傾向較為突出。立法本應(yīng)是國家立法機(jī)構(gòu)依照法定程序進(jìn)行的活動，但目前我國行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章多，立法層次低，立法嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性都存在不足，而且立法工作中部門化傾向明顯，爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象嚴(yán)重。有的立法甚至成為一些部門擴(kuò)張權(quán)力、占有利益的手段，通過行政立法權(quán)為自己部門謀求利益，為一些行為尋找合法化依據(jù)，導(dǎo)致部門立法利益化、部門利益合法化。二是立法過程中地方保護(hù)主義問題突出。我國地域遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡。根據(jù)這一國情，憲法和立法法對立法權(quán)限、程序和法的適應(yīng)規(guī)范等作了相應(yīng)規(guī)定，地方立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況制定地方性法規(guī)，不得越權(quán)立法，下位法不得與上位法相抵觸。但一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，不利于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序，損害了我國法治的完整性和統(tǒng)一性。三是立法間存在矛盾沖突。我國的法律多是一些原則性規(guī)定，具體落實(shí)要靠配套行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋或者地方性法規(guī)來完善。有的配套法規(guī)規(guī)章和司法解釋背離了法律的原意，甚至有的篡改了法律本意，有些法律法規(guī)之間存在沖突現(xiàn)象。由此可見，提升立法質(zhì)量需要解決好立法權(quán)力邊界問題，使之進(jìn)一步明確化、規(guī)范化。

（四）立法的公眾參與有待擴(kuò)大與加強(qiáng)

公眾參與立法是開門立法、民主立法的必備要求。我國自改革開放以來，尤其是在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略布局下，我國立法的公眾參與日益得到重視，公眾參與度不斷提高，公眾參與途徑也不斷拓寬。但立法的民主化需要一個發(fā)展過程，立法的公眾參與依然存在很多問題。一是我國公眾參與立法活動的程度不夠廣泛，渠道不夠?qū)?，參與的權(quán)利沒有得到充分的保障，公眾參與立法的形式尚有一定的局限性，實(shí)際效果有待進(jìn)一步提高，公眾參與立法還沒有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、法定化和制度化。二是我國公眾參與立法的制度機(jī)制不夠健全，法律規(guī)定零散模糊或只有單項(xiàng)的規(guī)定，有的規(guī)定很原則，甚至存在空白，造成公眾參與立法的權(quán)利沒有得到有效保障，嚴(yán)重影響公眾參與立法活動的積極性和實(shí)效性。三、提升我國立法質(zhì)量的思路與路徑選擇古代著名思想家亞里士多德對于“法治”的詮釋包括兩個方面，即首先需要制定一個良好的法律，其次是法律能獲得普遍的服從。也就是我們現(xiàn)在所說的“良法善治”。我國立法質(zhì)量的提升也必須沿襲這一思路，在立法這一基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上入手，創(chuàng)新科學(xué)的立法理念，謀劃先進(jìn)的發(fā)展思路，選擇正確的建設(shè)路徑，使得立法建設(shè)始終能與形勢發(fā)展相同步，始終能代表廣大人民的意愿，始終能適應(yīng)改革開放的最新要求，從而最終獲得社會的廣泛認(rèn)同與普遍服從，為我國法治社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)積蓄新動能，為全面深化改革保駕護(hù)航，為實(shí)現(xiàn)中國夢提供堅(jiān)實(shí)有力的法治保障。

（一）進(jìn)一步創(chuàng)新科學(xué)立法理念

立法理念是為立法活動目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)和途徑保障的一系列價值觀念，立法活動離不開理念的指導(dǎo)。立法理念不是一成不變的，它取決于法的本身要求、價值、目的和國情及社會環(huán)境等。黨的十八大報(bào)告也明確提出，要樹立社會主義法治理念，以理念創(chuàng)新指導(dǎo)立法活動。為此，一是強(qiáng)化立法與憲法精神相統(tǒng)一的理念。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本大法。憲法是立法的總依據(jù)，任何法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸；同時，憲法所確立的根本制度、基本原則等都需要通過一系列法律法規(guī)來貫徹和體現(xiàn)、落實(shí)和細(xì)化。最新修改的立法法也規(guī)定：“立法必須符合憲法精神，體現(xiàn)人們的意志，從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！币虼耍岣呶覈⒎ㄙ|(zhì)量，首先要有憲法統(tǒng)領(lǐng)意識，將立法活動納入憲法框架之內(nèi)，自覺維護(hù)憲法權(quán)威。將憲法精神通過立法途徑更好地服務(wù)人民，服務(wù)社會。二是強(qiáng)化以民為本的立法理念。立法必須增強(qiáng)民本意識，才能實(shí)現(xiàn)民眾的普遍服從。全面深化改革，涉及多方面利益，也必然涉及一些敏感、重大問題，尤其是關(guān)乎民生民愿的問題。都需要明確的法律制度作引導(dǎo)、規(guī)范和協(xié)調(diào)。這就需要我們在立法過程中始終秉承以民為本的理念，充分尊重人民群眾立法主體地位，把人民利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護(hù)。三是樹立與時俱進(jìn)的立法理念。目前，立法工作面臨著新的形勢，特別是在推進(jìn)“四個全面”的新形勢下，新修改的立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，不僅為地方立法工作帶來機(jī)遇，同時對地方立法工作提出了新的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中提出：“形勢在發(fā)展，時代在前進(jìn)，法律體系必須隨著時代和實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展?！币虼?，地方立法必須順應(yīng)時代發(fā)展的理念，立足地方實(shí)際，把握好地方立法重點(diǎn)需求和節(jié)奏，使地方立法工作能與時俱進(jìn)。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化我國立法體制

立法體制是由立法權(quán)、立法權(quán)運(yùn)用和立法權(quán)載體等方面所構(gòu)成的有機(jī)整體，立法體制的優(yōu)劣直接關(guān)系到立法質(zhì)量的高低。因此，提升立法質(zhì)量必須調(diào)整和完善立法體制。我國的立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)、多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制，面對改革發(fā)展中新情況、新問題，我國立法體制的不適應(yīng)性也明顯表露出來，正是由此，十八屆四中全會《決定》明確提出要進(jìn)一步完善立法體制。優(yōu)化立法體制一是要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”。立法權(quán)是憲法賦予人大及其常委會的一項(xiàng)職權(quán)，人大必須及時、充分了解各方訴求和分歧所在，充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，在立法各個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)不同意見。目前，很多法律法規(guī)制定和修改由主管部門負(fù)責(zé)，難免形成部門利益法律化現(xiàn)象，要改變過去立法上的行政化，必須回歸人大立法的主導(dǎo)地位：增加人大牽頭起草和修改的法律草案，對其他部門起草的法律草案也要提早介入，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立起由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度；增加一些公、檢、法、司以及律師事務(wù)所和各大院校、科研機(jī)構(gòu)等具有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員，作為專職常委比例，健全人大專門委員會、立法專家顧問等一系列制度；充分調(diào)動人大代表在立法工作中的積極性，發(fā)揮人大代表作用，借助代表了解基層實(shí)際和多方訴求的優(yōu)勢，吸收更多人民代表參與立法調(diào)研和立法審議等活動，健全法律法規(guī)規(guī)章的起草須征求人大代表意見的各項(xiàng)制度和機(jī)制，使得立法工作更具廣泛性與代表性。二是要加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)。政府部門承擔(dān)著大量法律法規(guī)的起草工作，國務(wù)院部門還有發(fā)布部門規(guī)章的權(quán)力。為防止部門爭權(quán)諉責(zé)，必須加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，完善政府部門立法程序，建立由專門的法制機(jī)構(gòu)組織起草法律法規(guī)的工作機(jī)制。嚴(yán)格按照《決定》要求，“完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公民參與政府立法的制度和機(jī)制，增強(qiáng)部門立法的公開性、透明性”。三是要明確立法權(quán)限。立法體制的核心問題在于立法權(quán)限的劃分。既要合理設(shè)置中央和地方政權(quán)機(jī)關(guān)間的立法權(quán)限，也要注重同一層級的不同政權(quán)機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)力配置，做到享有立法權(quán)的各個國家機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限和范圍的具體化、明確化、法定化。我國憲法和新修改的立法法都作出明確規(guī)定，確立了統(tǒng)一的分層次的立法體制，即中央—省—市三級分層立法體制。為防止地方保護(hù)主義法律化，維護(hù)法治的統(tǒng)一性，必須明確中央和地方立法權(quán)限，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。為了從源頭上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法制化，必須堅(jiān)持“重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草；對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，不能久拖不決”。

（三）進(jìn)一步完善科學(xué)立法、民主立法

科學(xué)立法和民主立法是提升我國立法效果的兩大路徑。現(xiàn)代法理學(xué)理論認(rèn)為，立法活動應(yīng)具有四個屬性，即合憲性、程序性、民主性、科學(xué)性，我國立法法對此作出了新的闡釋，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)立法要在憲法框架和規(guī)范程序下，集中體現(xiàn)立法的民主性科學(xué)性，即立法要遵從人民意志，發(fā)揚(yáng)人民民主（立法法第五條）；立法要從實(shí)際出發(fā)，合理確定人民和政府的權(quán)利與義務(wù)（立法法第六條）。由此可見，民主立法、科學(xué)立法是立法工作的閃光點(diǎn)，也是提升立法質(zhì)量的主要價值取向。為此，在未來立法進(jìn)程中，一是要大力推進(jìn)立法的科學(xué)性。推進(jìn)立

法科學(xué)性首先要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究，接地氣通民意，準(zhǔn)確把握新事物的本質(zhì)和規(guī)律，真正了解社會需求和人民的期盼，廣泛征求意見，認(rèn)真論證評估，充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使我國經(jīng)濟(jì)社會在迅猛發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題能在法律中得到及時、準(zhǔn)確的反映和快速、有效的解決；其次是提升立法技術(shù)，依據(jù)全國人大立法技術(shù)和政府規(guī)章立法技術(shù)試行規(guī)定的要求，掌握更多制定和變動規(guī)范性文件活動中所遵循的方法和操作技巧，包括法規(guī)結(jié)構(gòu)設(shè)置、立法概念界定、立法語言表述、立法依據(jù)收集、文件制作方法和模式等，使其貫穿于整個立法活動之中，盡快提升立法技術(shù)的現(xiàn)代化、高端化和大數(shù)據(jù)化，以保障立法工作更具規(guī)范性，立法結(jié)構(gòu)更具合理性、立法內(nèi)涵更具適用性。二是健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制。首先要完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，除了向有關(guān)部門和人大常委會征求意見，還要通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體向社會公開征集立法項(xiàng)目建議，充分了解民意，準(zhǔn)確選擇立法項(xiàng)目，以保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)；其次是健全立法前評估制度，將立法質(zhì)量的關(guān)口前移，就某一事項(xiàng)是否需要立法、何時立法及如何立法等問題進(jìn)行充分論證，以保證節(jié)約立法資源，慎用立法手段，提升立法質(zhì)量；再次是健全立法后評估制度，對立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)、主體、內(nèi)容、時間等作出具體規(guī)定，以此對立法實(shí)施情況進(jìn)行檢測，發(fā)現(xiàn)問題及時修改調(diào)整，以增強(qiáng)法律的可行性和可操作性；最后是建立第三方評估制度，由草案起草部門委托第三方對草案的立法質(zhì)量、存在問題及其影響因素等進(jìn)行研究分析和評價，并形成評估報(bào)告，以提升評估的客觀性和可信度。三是拓展社會各方有序參與立法的途徑。首先是建立健全相關(guān)制度和相關(guān)法律規(guī)定，使群眾參與立法常態(tài)化，用法律的強(qiáng)制性、權(quán)威性保證公眾有序參與立法；其次是健全公眾意見采納情況的反饋機(jī)制，在創(chuàng)新公眾參與立法方式，在廣泛聽取各方意見和建議的基礎(chǔ)上，把社會不同利益群體的訴求通過法律規(guī)定程序收集、處理和反饋，不僅使之成為立法依據(jù)，還要讓社會知曉法律吸取采納了他們哪些意見和訴求；最后是健全專家學(xué)者參與立法的機(jī)制，充分發(fā)揮專家學(xué)者在立法過程中的作用，健全專家咨詢、顧問等制度。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)立法工作動態(tài)化發(fā)展

法律體系不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的。實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，實(shí)踐發(fā)展無止境，決定了立法工作也必須與時俱進(jìn)。實(shí)現(xiàn)立法工作的動態(tài)化發(fā)展一是必須注重填補(bǔ)立法空白。提高立法質(zhì)量必須要及時填補(bǔ)立法空白，尤其是在重點(diǎn)領(lǐng)域，不能出現(xiàn)法律缺失，以保證法律能全面覆蓋、準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。改革開放以來，雖然我國立法成果豐碩，但有些重點(diǎn)領(lǐng)域依然存在立法缺失、立法過于原則等問題。尤其是隨著大數(shù)據(jù)時代的不斷發(fā)展，社會新事物新現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，法律也要及時跟進(jìn)，針對新問題制定新法律，不斷豐富和完善立法內(nèi)涵。按照習(xí)近平在主持中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時所強(qiáng)調(diào)的，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，積極推進(jìn)文化領(lǐng)域立法，加快民生和社會治理領(lǐng)域立法，加快生態(tài)文明建設(shè)立法，把立法與時代變化有機(jī)結(jié)合起來，與深化改革有機(jī)結(jié)合起來，使立法能自覺適應(yīng)我國改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。二是注重立改廢釋的常態(tài)化。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性?！边@就首先需要堅(jiān)持立法主動適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，一些過于陳舊、對發(fā)展不再有作用的法律條款堅(jiān)決清理并廢止，需要補(bǔ)充完善的條款盡快調(diào)整充實(shí)，不能讓過時的法律條款成為廢止的“絆馬索”，使得立法能與時代同步推進(jìn)；堅(jiān)持主動適應(yīng)改革的需要，改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，“在實(shí)踐中已經(jīng)證明比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，應(yīng)當(dāng)盡快上升為法律”。以便使我國立法能和當(dāng)前改革步伐相同；堅(jiān)持大膽嘗試，積極謹(jǐn)慎原則，增強(qiáng)立法的主動性，對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，要加快推動和協(xié)調(diào)，需要先實(shí)行的、先走一步的可以先搞試點(diǎn)、試驗(yàn)，但必須要按照法定程序給予授權(quán)，絕不允許隨便超越法律紅線，也不允許隨便以現(xiàn)在法律法規(guī)沒有規(guī)定為由延緩改革進(jìn)行；堅(jiān)持多修舊法、慎立新法觀念，尊重法律的權(quán)威性與相對穩(wěn)定性，能修訂的舊法不宜輕易廢棄重立，可以重新解釋的法律要作出積極全面的發(fā)布與詮釋，實(shí)行立改廢釋并舉，保證立法工作更具針對性、科學(xué)性和作用力。通過以上途徑，摒棄立法工作中的僵化與滯后，將其納入動態(tài)化發(fā)展軌道，以保障立法質(zhì)量的不斷提升，法制體系建設(shè)的不斷完善。（文：摘自《東岳論叢》2016年第10期）

（責(zé)編：王樂紅）