今年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》（簡稱“憲法修正案（五）”或“憲法第五次修正”）將“監(jiān)察委員會”（簡稱“監(jiān)委”）作為國家機關寫入憲法，形成了地方各級人大及其常委會監(jiān)督本級“一府（政府）一委（監(jiān)委）兩院（法院、檢察院）”的新格局。

關于“一府一委兩院”的國家機關簡稱，高層領導在正式講話中已有權威表述。7月9日、10日，十三屆全國人大常委會加開第四次會議聚焦藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在兩次正式講話中都有“一府一委兩院”的表述。一是7月10日上午在第十三屆全國人大常委會第四次會議聯(lián)組會議上的講話。栗戰(zhàn)書委員長講到：“全國人大常委會、‘一府一委兩院’都要牢固樹立‘四個意識’，提高政治站位，堅決貫徹黨中央決策部署，共同努力，敢于擔當，還老百姓藍天白云、繁星閃爍?！倍?月10日下午在第十三屆全國人大常委會第四次會議閉幕會上的講話。栗戰(zhàn)書委員長就做好人大監(jiān)督工作強調，要堅持黨的領導，“把監(jiān)督‘一府一委兩院’工作同支持他們依法履行職責有機統(tǒng)一起來，寓支持于監(jiān)督之中，形成加強和改進工作的合力”；要嚴格依法監(jiān)督，“督促‘一府一委兩院’依法履職盡責”；要強調監(jiān)督實效，“在我們的政治體制中，人大就是要對‘一府一委兩院’起監(jiān)督作用。這是國家制度設計上對人大的明確要求”。

監(jiān)委接受本級人大及其常委會監(jiān)督的法定差異

在原“一府兩院”格局下，地方各級人大及其常委會與本級“一府兩院”的關系，有憲法統(tǒng)領下的全國人大組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、選舉法、監(jiān)督法等相關法律所明確。憲法修正案（五）出臺，將“監(jiān)察委員會”作為國家機關寫入憲法，形成了“一府一委兩院”的新格局。

在“一府一委兩院”的新格局下，各級人大及其常委會與監(jiān)委的關系，在憲法層面有了原則規(guī)定。憲法第五次修正在“國家機構”一章（第三章）中增加一節(jié)作為第七節(jié)，排在“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”（第五節(jié)）之后，“人民法院和人民檢察院”（第八節(jié)）之前，并將涉及“一府兩院”的條款中加入“一委”。增加明確：國家監(jiān)察機關“由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”（憲法第三條第三款），“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責；地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權力機關和上一級監(jiān)察委員會負責”（第一百二十六條）。全國人大“選舉國家監(jiān)察委員會主任”（第六十二條），有權罷免“國家監(jiān)察委員會主任”（第六十三條）；全國人大常委會監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的工作，“根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任、委員”（憲法第六十七條）。縣級以上地方各級人大“選舉并且有權罷免本級監(jiān)察委員會主任”（第一百零一條第二款）；縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督本級監(jiān)察委員會的工作，“依照法律規(guī)定的權限決定國家機關工作人員的任免”（第一百零四條）。全國人大常委會組成人員不得擔任國家監(jiān)察機關的職務（第六十五條第四款）；地方各級人大常委會組成人員不得擔任監(jiān)察機關的職務（第一百零三條第三款）。依憲可見，地方各級人大及其常委會與本級“一府一委兩院”的關系是產(chǎn)生（選舉、任命）與負責、監(jiān)督與接受（被監(jiān)督）的關系。

具體到監(jiān)委如何對本級人大及其常委會負責并接受監(jiān)督？今年3月20日十三屆全國人大一次通過的監(jiān)察法也有原則規(guī)定。新出臺的監(jiān)察法重申了憲法原則，“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督?！保ūO(jiān)察法第八條第四款）“地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。”（第九條第四款）并在第五十三條原則規(guī)定了各級監(jiān)察委員會接受本級人大及其常委會監(jiān)督的形式：“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查?！薄翱h級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”如此規(guī)定，與現(xiàn)行法律對“兩院”接受本級人大及其常委會監(jiān)督的規(guī)定，存在差異和不少法律空白，有待于通過地方組織法、監(jiān)督法等相關法律的修正或出臺監(jiān)察委員會組織法予以明確。

監(jiān)委接受本級人大及其常委會監(jiān)督的問題思考

在“一府一委兩院”的新格局下，各級人大及其常委會如何監(jiān)督監(jiān)委？監(jiān)委又如何對本級人大及其常委會負責？筆者認為，總體上應依據(jù)憲法和監(jiān)察法，比照地方組織法、監(jiān)督法等相關法律對“一府兩院”接受本級人大及其常委會監(jiān)督的規(guī)定執(zhí)行。

關于監(jiān)委是否有必要向本級人大報告年度工作的問題。憲法第九十二條只規(guī)定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”并沒有規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院向全國人大報告工作。但是，人民法院組織法（第十六條）、人民檢察院組織法（第十條）則分別規(guī)定了“兩院”對本級人大及其常委會負責并報告工作，地方組織法第八條更是將“一府兩院”向本級人大報告工作列為縣級以上地方各級人大職權之一。

國家監(jiān)察體制改革自2016年11月從北京市、山西省、浙江省試點，到2017年11月在全國各地試點推開，再到今年3月憲法第五次修正和監(jiān)察法出臺，國家監(jiān)察體制改革步入到實質性的法治化軌道。按照國家監(jiān)察體制改革試點方案的規(guī)定，地方各級監(jiān)委與同級黨委紀律檢查委員會（簡稱“紀委”）實行的是“兩塊牌子、一套人馬”，即：紀委書記兼任監(jiān)委主任，紀委副書記兼任監(jiān)委副主任，紀委委員兼任監(jiān)委委員。如此一來，有人擔心：如果要監(jiān)委向人大報告工作，不就是要紀委向人大報告工作嗎？似乎有所不妥。筆者認為，這種擔心是多余的，只要有助于增強監(jiān)督實效就可以，而“一府兩院”向人大報告年度工作是被實踐證明了的有效監(jiān)督形式。正如栗戰(zhàn)書委員長所強調的，“人大監(jiān)督是在黨的領導下，代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督?！薄叭舜缶褪且獙Α桓晃瘍稍骸鸨O(jiān)督作用。這是國家制度設計上對人大的明確要求。人大監(jiān)督如果不嚴格、沒有力度，那就是缺位和失職?！痹囅耄罕O(jiān)委如果不在本級人代會上向代表們報告工作，那么人大又如何來監(jiān)督監(jiān)委？！

關于監(jiān)委依法留置人大代表是否需要提請許可的問題。依據(jù)代表法第三十二條第二款之規(guī)定：“對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應當經(jīng)該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可?！蹦敲矗O(jiān)委對監(jiān)察對象依法采取留置措施是否屬于限制人身自由呢？答案是肯定的。

“留置”一詞作為法律用語最早出自于1995年2月28日通過的《中華人民共和國人民警察法》，該法第九條賦予了公安機關對違法犯罪嫌疑人有一般不超過24小時的留置權，特殊情況經(jīng)報批可以有48小時的留置權。這種公安機關的留置盤查，屬于依法限制人身自由的一種現(xiàn)場臨時性強制措施。只不過公安機關的留置盤查期限很短（最長48小時），如果涉及人大代表，一般也沒有必要走許可程序。筆者認為，監(jiān)察法所賦予監(jiān)委的留置期限，一般為三個月，最長可以達到六個月（監(jiān)察法第四十三條第二款之規(guī)定），顯然屬于依法限制人身自由的一種，毋容置疑；因此，監(jiān)委如果涉及依法留置縣級以上人大代表，許可程序肯定不能少。

關于監(jiān)督法明確法定的監(jiān)督形式是否適用監(jiān)委的問題。監(jiān)察法規(guī)定了各級人大常委會對“一府兩院”行使監(jiān)督權的七種法定形式，除聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算執(zhí)行情況和審計工作報告，以及審查批準決算外，其它六種法定形式，均有可能涉及到“兩院”方面。關于監(jiān)督法所規(guī)定的聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查（執(zhí)法檢查）、詢問和質詢，這三種法定形式在新出臺的監(jiān)察法第五十三條中也有原則明示；而關于監(jiān)督法所規(guī)定的規(guī)范性文件的備案審查、特定問題調查、撤職案的審議和決定，這三種法定形式監(jiān)察法沒有相關條款明示，是否適用于監(jiān)委呢？筆者認為，答案也應該是肯定的。

關于規(guī)范性文件的備案審查。監(jiān)察法只明確各級人民政府、地方各級人大及其常委會的規(guī)范性文件（第二十九條），最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋（第三十一條），要報本級人大常委會備案審查。至于地方各級“兩院”的規(guī)范性文件是否要報本級人大常委會備案審查？監(jiān)督法沒有明確。但也有一些地方性法規(guī)予以了明確。如《安徽省各級人民代表大會常務委員會實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第二條就明確“人民法院、人民檢察院制定的執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規(guī)范性文件”“應當報送本級人民代表大會常務委員會備案”。諸如安徽省等一些地方性法規(guī)將“兩院”的規(guī)范性文件納入報送本級人大常委會備案審查范疇的規(guī)定具有建設性，值得肯定。筆者認為，國家監(jiān)察機關制定的諸如執(zhí)行監(jiān)察法辦法和地方各級監(jiān)委依法行使監(jiān)察權所制定的規(guī)范性文件，也應當主動報送本級人大常委會備案審查，接受監(jiān)督。

關于特定問題調查。監(jiān)督法只明確了事項，沒有明確對象。依據(jù)監(jiān)督法第三十九條之規(guī)定，“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會?！惫P者認為，雖然目前這一監(jiān)督形式還少有運用，但如果有涉及監(jiān)察機關的重大特定事項，在本級人大常委會職權范圍內也是可以依法啟動特定問題調查的。

關于撤職案的審議和決定。依據(jù)監(jiān)督法第四十四條之規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會的撤職對象即為相對應的任職對象。監(jiān)察委員會副主任、委員屬于本級人大常委會任命，當然有權撤職。再說，撤職案的提出，除依法由本級人大常委會主任會議或常委會組成人員五分之一以上聯(lián)名提出外，“一府兩院”機關也可以依法提出（監(jiān)督法第四十五條之規(guī)定）。筆者認為，參照監(jiān)督法相關條款之規(guī)定，各級人大常委會應當有權對監(jiān)察委員會副主任、委員的撤職案進行審議和決定。

關于監(jiān)委主任是否有必要列席本級人大常委會的的問題。多年來，“一府兩院”負責人列席本級人大常委會會議已依法形成慣例，但新設立的監(jiān)委負責人是否也應該列席本級人大常委會會議？筆者認為，諸如此類在“一府兩院”格局下的慣例，答案也應該是肯定的。

國家監(jiān)委負責人員列席全國人大常委會會議，已有范例。據(jù)報道，今年3月21日召開的十三屆全國人大常委會第一次會議，國家監(jiān)委主任楊曉渡列席會議；4月27日召開的十三屆全國人大常委會第二次會議，國家監(jiān)委負責人列席會議。筆者認為，既然全國人大常委會已率先垂范安排國家監(jiān)委負責人列席會議，地方各級人大常委會應積極仿效。

各級監(jiān)委負責人列席本級人大常委會會議，依法必要。依據(jù)監(jiān)察法第五十三條第三款之規(guī)定：“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”試想：如果不安排監(jiān)委負責人列席本級人大常委會會議，本級人大常委會組成人員向誰去詢問或質詢監(jiān)委工作？

綜上所述，在“一府一委兩院”新格局下的人大監(jiān)督，監(jiān)委接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，應依法按照原“一府兩院”接受監(jiān)督的相關法律條款之規(guī)定執(zhí)行，不能游離于相關法律之外。對此，筆者建議：應適時對地方組織法、監(jiān)督法、代表法等相關法律條款進行修正，并出臺監(jiān)察委員會組織法，將監(jiān)委依法納入“一府一委兩院”新格局下的人大監(jiān)督之中。（文：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會  程向暉  滕修福）

（責編：李丹丹）