實(shí)踐證明，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，有力彌補(bǔ)了上位法的空白，有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)國家立法的延伸、細(xì)化和補(bǔ)充，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的法治保障，推動(dòng)了全面依法治國的進(jìn)一步深入和國家社會(huì)治理現(xiàn)代化。但同時(shí)也應(yīng)清醒地看到，地方立法工作尤其是設(shè)區(qū)的市地方立法工作，存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、趕進(jìn)度不實(shí)用等不良現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“立法放水”等嚴(yán)重問題。那么，如何確保立法質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)立良法促善治？在茂名近幾年的立法探索中，我們感到要做好設(shè)區(qū)的市立法工作，必須牢牢把握好幾個(gè)“度”。
首先，要牢牢把握住“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”這個(gè)“度”。
地方立法工作，具有很強(qiáng)的政治性。立法工作必須堅(jiān)持正確的政治方向，這是做好地方立法工作的政治保障和根本前提，是立法工作者必須站穩(wěn)的政治立場(chǎng)。設(shè)區(qū)的市地方立法是中國特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，必須體現(xiàn)鮮明的黨性。要嚴(yán)格按照和牢牢把握栗戰(zhàn)書委員長在第二十六次全國地方立法工作座談會(huì)上提出的四個(gè)“對(duì)標(biāo)對(duì)表”要求，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)悟習(xí)近平法治思想，在立法規(guī)劃、計(jì)劃編制和具體立法工作中貫徹貫穿始終，真正確保立法方向不偏、立場(chǎng)不變。
從茂名市五年多來的立法實(shí)踐看，只有自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于依法履行立法職權(quán)的全過程和各方面，立足茂名實(shí)際，使立法工作服務(wù)于黨委確定的中心工作，把立法與黨委改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合，才能順利推動(dòng)立法工作，發(fā)揮地方立法應(yīng)有作用。正是由于我們比較好地在立法指導(dǎo)思想上，緊扣市委的決策部署，在制訂立法規(guī)劃、計(jì)劃以及在具體起草、審議法規(guī)等各方面，主動(dòng)及時(shí)向市委請(qǐng)示匯報(bào)，充分發(fā)揮黨對(duì)地方立法工作總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，幾年來，所制定的《茂名市高州水庫水質(zhì)保護(hù)條例》《茂名市露天礦生態(tài)公園保護(hù)管理?xiàng)l例》《茂名市危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，較好地填補(bǔ)了法律的空白，護(hù)航推動(dòng)了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。
其次，要牢牢把握住“以人民為中心”這個(gè)“度”。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“江山就是人民，人民就是江山”?！读⒎ǚā返谖鍡l明確規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志”。因此，立法必須體現(xiàn)鮮明的人民性。堅(jiān)持立法為了人民、依靠人民，回應(yīng)人民群眾對(duì)立法工作的新要求新期待，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到立法工作各領(lǐng)域全過程，真正實(shí)現(xiàn)“人民有所呼、立法有所應(yīng)”，是立法工作者必須站穩(wěn)的人民立場(chǎng)。
踐行以人民為中心的立法思想，維護(hù)社會(huì)公平正義，著力解決本地區(qū)發(fā)展不平衡不充分和人民群眾急難愁盼問題，是我們地方立法工作者的初心和使命。要做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，就要牢牢堅(jiān)持人民主體地位，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。當(dāng)前，國家反復(fù)要求，要關(guān)注民生，要突出以民生為重點(diǎn)的社會(huì)領(lǐng)域立法。那么，地方立法就應(yīng)當(dāng)聚焦人民群眾對(duì)優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良的城市宜居條件、優(yōu)質(zhì)的歷史文化產(chǎn)品與服務(wù)的新向往新期待，特別是人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)難點(diǎn)痛點(diǎn)問題，積極進(jìn)行立法探索，努力使法規(guī)反映人民呼聲，符合人民需求，得到人民擁護(hù)遵守，這樣才能使地方性法規(guī)在解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面真正發(fā)揮作用。針對(duì)人民群眾尤其是廣大市民一直以來反映強(qiáng)烈的飲用水源保護(hù)和水質(zhì)提升等飲用水安全問題，茂名市被授予立法權(quán)所制定的首部實(shí)體法，就是《茂名市高州水庫水質(zhì)保護(hù)條例》。該法規(guī)實(shí)施四年多來，一直受到廣大群眾的高度關(guān)注，從我們委托的第三方機(jī)構(gòu)開展的立法后評(píng)估結(jié)果看，法規(guī)施行效果明顯，水庫水源水質(zhì)得到有效保護(hù)提升，法規(guī)得到人民群眾的廣泛認(rèn)同肯定。這讓我們充分體會(huì)到，只有為人民立法，立法為了人民，法規(guī)才能接地氣合民意，才能真正落地而不是“一紙空文”。
堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)立法工作，關(guān)鍵是要堅(jiān)持開門立法，不斷拓寬人民群眾有序參與地方立法途徑。在立法過程中廣泛聽取社會(huì)各方面的意見，是確保立法質(zhì)量的核心環(huán)節(jié)。只有保證不同階層的意志和愿望得到充分有效表達(dá)，才能促進(jìn)我們更加全面、客觀地了解不同意見、觀點(diǎn)和要求，從而在立法決策時(shí)，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善協(xié)調(diào)和處理各種利益關(guān)系和利益矛盾，提高立法質(zhì)量。這要求我們應(yīng)當(dāng)不斷通過“走下去”、“請(qǐng)上來”、“走出去”等途徑方式，讓人民群眾了解地方立法、直接參與地方立法，而不是扎在資料堆里找條款搞“拿來主義”，更不應(yīng)是關(guān)在辦公室里搞“閉門造法”。只有這樣，才能使法規(guī)不脫離群眾、不脫離實(shí)際，切實(shí)具有可執(zhí)行性，能落地。
第三，要牢牢把握住“不抵觸不超限”這個(gè)“度”。
《立法法》明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定；設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)須報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。可見，設(shè)區(qū)的市地方立法是有限立法，立法權(quán)不是無限的。因此，要做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，必須掌握好立法自主與“不抵觸不超限”這個(gè)“度”，才能保證所制定的地方性法規(guī)合憲合法，使立法工作體現(xiàn)合法性。
維護(hù)國家法治統(tǒng)一，是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問題。堅(jiān)持“不抵觸不超限”，是維護(hù)國家法治統(tǒng)一原則的必然要求，是我們從事地方立法的“底線”，也是地方立法質(zhì)量的法律標(biāo)準(zhǔn)。前些年，我們?cè)趯?duì)本地歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的立法實(shí)踐中，由于沒有很好地把握住這條“底線”“紅線”，沒有很好地把握住中國特色社會(huì)主義核心價(jià)值觀與地方民間信俗的本質(zhì)性沖突，所制定的關(guān)于對(duì)本地歷史文化保護(hù)的有關(guān)法規(guī)，沒有被上級(jí)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這對(duì)我們是一個(gè)深刻的教訓(xùn)?？梢姡鳛榱⒎üぷ髡?，只有時(shí)刻保持敬畏之心，我們的立法工作才能順利推進(jìn)。當(dāng)然，堅(jiān)持依法立法，并不是要否定開拓創(chuàng)新。要真正做到彌補(bǔ)上位法空白，關(guān)鍵是要在吃透上位法精神的基礎(chǔ)上，大膽先行先試，加強(qiáng)與上級(jí)立法機(jī)關(guān)的溝通，爭(zhēng)取上級(jí)部門的指導(dǎo)支持，同時(shí)通過備案審查發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾錯(cuò)改錯(cuò)。作為上級(jí)立法機(jī)關(guān)，也應(yīng)實(shí)事求是建立容錯(cuò)機(jī)制，確保有效推動(dòng)地方立法不斷探索創(chuàng)新。
第四，要牢牢把握住“剛需管用”這個(gè)“度”
按實(shí)際需求立法，立有效管用的法，是立法工作最基本的方向和目標(biāo)要求。離開了必要性、適用性和可操作性，立法工作就完全失去了意義。因此，要做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，必須緊密結(jié)合地方實(shí)際，在立法計(jì)劃編制和具體立法工作中，應(yīng)牢牢抓住“剛需管用”這個(gè)總開關(guān)，把有需要真管用作為立法方向和條款設(shè)置的硬標(biāo)準(zhǔn)，突出地方立法特色，推動(dòng)解決實(shí)際問題。
人民有所呼，就是我們立法的剛需；黨委政府的中心工作，就是我們立法的方向。一切從實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)地方立法的必要性，才能創(chuàng)出特色，形成本地立法工作的亮點(diǎn)。要念好“剛需管用”這個(gè)“緊箍咒”，在立法工作中就應(yīng)當(dāng)力戒盲目性、隨意性，力戒只求數(shù)量不講質(zhì)量，力戒只求進(jìn)度不講實(shí)效。在立法項(xiàng)目和數(shù)量把握上，應(yīng)堅(jiān)持急用先行，嚴(yán)格區(qū)分輕重緩急，切實(shí)做到有需求就立法，有效用就立法。在體例和條款設(shè)置上，應(yīng)堅(jiān)持形式服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)設(shè)區(qū)的市立法規(guī)定的范圍較窄、解決的是特殊性個(gè)別性問題這個(gè)特點(diǎn)，立法體例既可以是“大塊頭”，更應(yīng)是“小快靈”，切忌“大而全”、“小而全”，陷入“包打天下”的誤區(qū)。條款設(shè)置和內(nèi)容上，應(yīng)“宜細(xì)不宜粗”；應(yīng)盡量具象化而不應(yīng)抽象化；應(yīng)“實(shí)多虛少”，有用幾條就寫幾條，切實(shí)“去水留干”，真正使法規(guī)具有可執(zhí)行、可操作性，保證法規(guī)真必要、真管用。
第五，要牢牢把握住“人大主導(dǎo)、政府依托”這個(gè)“度”。
人大主導(dǎo)、政府依托是立法的重要工作機(jī)制。落實(shí)人大主導(dǎo)作用要靠黨委加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、靠政府部門大力支持、靠有關(guān)方面密切配合、靠人大自身的不懈努力。政府及其相關(guān)部門是法規(guī)起草的主體單位，肩負(fù)著管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活職能，處在管理執(zhí)法一線，對(duì)相關(guān)行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)及其運(yùn)行規(guī)律有著深入的了解，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域國家政策法律規(guī)章等掌握較全面，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)執(zhí)行的社會(huì)效果有著清醒的認(rèn)識(shí)，在立法過程中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。因此，如何在立法中實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)、政府依托的有機(jī)統(tǒng)一，是立良法促善治的關(guān)鍵。
目前，在設(shè)區(qū)的市地方立法工作中，應(yīng)該說或多或少存在著“各掃門前雪”的現(xiàn)象。如立項(xiàng)前調(diào)研論證不足，人大與政府對(duì)立法必要性、可行性溝通協(xié)調(diào)不夠充分，導(dǎo)致有的項(xiàng)目立項(xiàng)不夠科學(xué)，個(gè)別項(xiàng)目甚至被擱置；立法中的部門利益問題仍然存在，有的不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大部門的權(quán)力或者不合理地增加管理相對(duì)人的義務(wù)，有的只要權(quán)力，不想承擔(dān)責(zé)任，等等。要避免發(fā)生這些問題，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)尤其是相關(guān)立法部門，不能“主而不導(dǎo)”，更不應(yīng)“等靠要”。要轉(zhuǎn)變工作理念，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提前介入立法全過程和各方面。主要是在立法過程中遇到重大問題、重大分歧的，應(yīng)及時(shí)向相關(guān)政府部門指導(dǎo)協(xié)助，及時(shí)提醒改進(jìn)，特別是要及時(shí)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，一同解決一同推進(jìn)，確保有限的立法資源不浪費(fèi)。政府及其相關(guān)部門要強(qiáng)化協(xié)同配合，主動(dòng)接受人大及其常委會(huì)的指導(dǎo)，加強(qiáng)與人大及其立法部門之間全方位、多層次、常態(tài)化的溝通聯(lián)系，真正實(shí)現(xiàn)同頻共振，切實(shí)形成立法工作整體合力。（作者：廣東省茂名市人大常委會(huì) 陳桂強(qiáng)）
（責(zé)編：杜凱楊）
