一、合憲性審查制度的確立

憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，有著最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)推進(jìn)全面依法治國(guó)作出一系列部署要求，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)全面依法治國(guó)，必須全面貫徹實(shí)施憲法，更加堅(jiān)定維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督。

2017年，黨的十九大第一次提出合憲性審查。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查，維護(hù)憲法權(quán)威?！昂蠎椥詫彶椤边@一概念正式寫(xiě)入黨的文件。2018年修改憲法時(shí)，將“全國(guó)人大法律委員會(huì)”更名為“全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)”，同年6月全國(guó)人大常委會(huì)作出有關(guān)決定，明確憲法和法律委員會(huì)的工作職責(zé)。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。2020年，黨中央對(duì)推進(jìn)合憲性審查工作提出具體要求，明確全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)推動(dòng)憲法實(shí)施、開(kāi)展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督等工作任務(wù)。

2022年，黨的二十大報(bào)告提出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國(guó)理政中的重要作用，維護(hù)憲法權(quán)威”，“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。同年12月，習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年署名文章中提出，“要完善憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設(shè)，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量，推進(jìn)合憲性審查工作，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)各方面對(duì)涉憲問(wèn)題的關(guān)切?！边@是黨中央在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上，對(duì)合憲性審查、備案審查提出的新要求。

合憲性審查是全國(guó)人大常委會(huì)及有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)和制度政策形成之前、實(shí)施之后，從憲法角度進(jìn)行審視和檢查，作出合憲性判斷和相關(guān)安排，保證各項(xiàng)法律法規(guī)和制度政策符合憲法規(guī)定、遵守憲法原則、體現(xiàn)憲法精神。加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，對(duì)于堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，保障公民法人合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一，具有重大意義。

開(kāi)展合憲性審查工作，環(huán)節(jié)上分為前端和后端兩部分：前端的合憲性審查是事前、事中審查，是指擬制定出臺(tái)的法律草案、法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件，或者有關(guān)方面擬出臺(tái)的重要政策、重大舉措，在出臺(tái)前的論證、起草和審議階段，應(yīng)當(dāng)對(duì)其中的合憲性、涉憲性問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真研究論證，涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實(shí)施和適用的，起草單位、制定單位或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出合憲性審查請(qǐng)求，由全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)研究并提出意見(jiàn)。前端的合憲性審查側(cè)重于事前的咨詢(xún)、研究、征求意見(jiàn)以及提出合憲性審查的請(qǐng)求。實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)在立法、修法、釋法、作出決定中采取一系列措施開(kāi)展合憲性審查工作，推進(jìn)合憲性審查的常態(tài)化、制度化。比如，制定對(duì)外關(guān)系法、愛(ài)國(guó)主義教育法等法律，出臺(tái)設(shè)立全國(guó)生態(tài)日的決定等過(guò)程中，都對(duì)有關(guān)內(nèi)容開(kāi)展了合憲性審查研究。

后端的合憲性審查主要是依靠備案審查制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。已經(jīng)制定出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向?qū)彶闄C(jī)關(guān)報(bào)送備案，由審查機(jī)關(guān)按照備案審查工作程序?qū)ζ浜蠎椥?、涉憲性?wèn)題進(jìn)行審查，對(duì)不符合憲法規(guī)定、原則、精神的內(nèi)容依法予以糾正處理。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)在備案審查工作中積極穩(wěn)妥地推進(jìn)合憲性審查，認(rèn)真研究處理公民、組織提出的合憲性審查建議，加強(qiáng)對(duì)合憲性、涉憲性問(wèn)題的研究論證，堅(jiān)決督促糾正存在合憲性問(wèn)題的規(guī)范性文件，弘揚(yáng)憲法精神、維護(hù)憲法權(quán)威。自2017年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)每年聽(tīng)取和審議法制工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告中披露了不少開(kāi)展合憲性審查的案例，回應(yīng)了公眾對(duì)合憲性審查的關(guān)切，有效維護(hù)了憲法權(quán)威和國(guó)家法治統(tǒng)一。

二、在備案審查工作中開(kāi)展合憲性審查的法律依據(jù)

習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年署名文章中提出，“完善憲法監(jiān)督制度，加強(qiáng)合憲性審查、備案審查制度和能力建設(shè)?！焙蠎椥詫彶榕c備案審查都屬于憲法監(jiān)督的范疇，推進(jìn)合憲性審查工作，尤其規(guī)范性文件制定發(fā)布后的合憲性審查，主要是依托于備案審查制度實(shí)現(xiàn)的。作為保障憲法實(shí)施監(jiān)督的重要制度，我國(guó)憲法、立法法、監(jiān)督法等法律以及2019年全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等，都對(duì)備案審查制度作了明確規(guī)定，為在備案審查工作中推進(jìn)合憲性審查提供了制度保障。

憲法第六十二條、第六十七條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)。2000年立法法制定出臺(tái)，專(zhuān)設(shè)“適用與備案審查”一章，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案審查制度作出系統(tǒng)規(guī)定。此后立法法兩次修改進(jìn)一步完善了相關(guān)規(guī)定。2015年修改，將司法解釋納入備案審查范圍，增加主動(dòng)審查、審查情況反饋與公開(kāi)等內(nèi)容。2023年修改，對(duì)備案審查中的合憲性審查作了明確規(guī)定。其中第一百一十條規(guī)定，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問(wèn)題的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求；其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議。第一百一十二條規(guī)定，全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問(wèn)題的，可以向制定機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn)，要求制定機(jī)關(guān)作出修改或者廢止；制定機(jī)關(guān)不予糾正的，應(yīng)當(dāng)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷(xiāo)的議案、建議，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。修改后的立法法為新時(shí)代在備案審查工作中深入推進(jìn)合憲性審查提供了法律支撐。

三、在備案審查工作中開(kāi)展合憲性審查的總體要求和相關(guān)實(shí)踐

通過(guò)備案審查制度推進(jìn)憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化，在備案審查中積極穩(wěn)妥開(kāi)展合憲性審查工作，是新形勢(shì)下保障憲法全面實(shí)施、加強(qiáng)憲法監(jiān)督的重要舉措。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆二中全會(huì)上的重要講話(huà)中指出，“全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查工作，當(dāng)然就包括審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、不符合憲法精神的內(nèi)容，要加強(qiáng)和改進(jìn)這方面的工作?！比珖?guó)人大常委會(huì)認(rèn)真落實(shí)總書(shū)記指示要求，積極履行憲法監(jiān)督職權(quán)，不斷完善制度機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)合憲性審查工作，督促推動(dòng)制定機(jī)關(guān)糾正有關(guān)規(guī)定，及時(shí)啟動(dòng)有關(guān)程序廢止不合時(shí)宜的法律規(guī)定和相關(guān)制度，弘揚(yáng)憲法精神，維護(hù)憲法權(quán)威和國(guó)家法治統(tǒng)一。

例如：2018年3月，有全國(guó)政協(xié)委員提出提案，建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。法工委經(jīng)認(rèn)真研究提出，收容教育制度是1991年根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)實(shí)行的、對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行必要約束和管控的一項(xiàng)制度措施，制定程序和內(nèi)容是有憲法法律依據(jù)的；執(zhí)行20多年后再來(lái)審視，情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化；經(jīng)調(diào)研溝通，有關(guān)方面逐步形成共識(shí)，繼續(xù)執(zhí)行有關(guān)制度措施已不合時(shí)宜；為深入貫徹全面依法治國(guó)精神，法工委建議有關(guān)方面適時(shí)提出議案，廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和相關(guān)制度。2019年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院提出的有關(guān)議案，作出了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》。

又如：2021年，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)對(duì)有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，認(rèn)為條例中的有關(guān)規(guī)定存在合憲性問(wèn)題，不利于促進(jìn)民族交往交流交融。法工委審查研究認(rèn)為，憲法和國(guó)家通用語(yǔ)言文字法已經(jīng)對(duì)推廣普及國(guó)家通用語(yǔ)言文字作出了明確規(guī)定，2015年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)教育法有關(guān)規(guī)定作出重要修改，包括民族地區(qū)在內(nèi)的全國(guó)各地區(qū)應(yīng)當(dāng)全面推行國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育教學(xué)，有關(guān)地方性法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予糾正。經(jīng)與有關(guān)方面溝通，制定機(jī)關(guān)廢止了有關(guān)法規(guī)。

再如：有的司法解釋規(guī)定，上級(jí)人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件，經(jīng)上級(jí)人民檢察院作出調(diào)用決定，被調(diào)用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項(xiàng)檢察職責(zé)。有公民對(duì)此規(guī)定提出審查建議。法工委在2022年備案審查工作情況報(bào)告中提出了原則性意見(jiàn)，請(qǐng)制定機(jī)關(guān)予以考慮。對(duì)被調(diào)用的檢察人員代表調(diào)入地人民檢察院履行出庭支持公訴等各項(xiàng)檢察職責(zé)是否需要經(jīng)調(diào)入地人大常委會(huì)作出相關(guān)任職決定，涉及對(duì)人民檢察院組織法有關(guān)規(guī)定的理解，也涉及對(duì)憲法有關(guān)規(guī)定和檢察官法有關(guān)規(guī)定的理解。2023年，法工委對(duì)此問(wèn)題進(jìn)一步深入研究，在與制定機(jī)關(guān)充分溝通、形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定、原則和精神，對(duì)被決定調(diào)用的檢察人員是否須經(jīng)調(diào)入地人大常委會(huì)任命的問(wèn)題，區(qū)分不同情形提出具體的、明確的規(guī)范意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)于今年9月出臺(tái)《關(guān)于上級(jí)人民檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，其中明確規(guī)定：“被調(diào)用檢察人員以檢察官身份代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)由辦理案件的人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照法定程序任命為本院的檢察員。案件辦結(jié)或者上級(jí)人民檢察院作出終止調(diào)用決定的，按照法定程序免去其前述檢察員職務(wù)?！?/span>

四、在備案審查工作中積極推進(jìn)合憲性審查的思考和建議

在備案審查工作中推進(jìn)合憲性審查，應(yīng)當(dāng)注重審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，認(rèn)真研究涉憲性問(wèn)題，及時(shí)督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問(wèn)題的規(guī)范性文件。在備案審查工作中落實(shí)健全憲法解釋工作程序的要求，準(zhǔn)確把握和闡明憲法有關(guān)規(guī)定和精神，回應(yīng)社會(huì)有關(guān)方面對(duì)涉憲問(wèn)題的關(guān)切。

一是在備案審查中加強(qiáng)對(duì)合憲性、涉憲性問(wèn)題的審查研究。在備案審查工作中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)注重審查是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容。規(guī)范性文件存在合憲性問(wèn)題的情形包括三種，即違反憲法的規(guī)定、違反憲法的原則和違反憲法的精神。前兩者可以通過(guò)憲法文本的直接規(guī)定或者可以從憲法文本中解讀出來(lái)，而憲法精神可能需要從憲法文本中推導(dǎo)、論證、引申出來(lái)。隨著備案審查實(shí)踐的積累，審查中判斷規(guī)范性文件是否合憲，可以考慮運(yùn)用比例原則，從目標(biāo)取向、法律后果、價(jià)值衡量等多個(gè)角度對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行檢視分析。要審查規(guī)范性文件采取的措施是否有助于實(shí)現(xiàn)其目的，審查采取的措施是否對(duì)公民、組織權(quán)利造成最小損害，還要考慮社會(huì)公共利益和個(gè)人權(quán)益間的平衡。同時(shí)，備案審查工作中對(duì)合憲性、涉憲性問(wèn)題的審查保持審慎的態(tài)度，對(duì)于是否合憲結(jié)論的判斷堅(jiān)持穩(wěn)妥、慎重的處理原則。由于合憲性審查工作尚處起步階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限，有待通過(guò)備案審查中合憲性審查具體事例的經(jīng)驗(yàn)累積，構(gòu)建起我國(guó)合憲性審查完善的理論體系。

二是及時(shí)督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問(wèn)題的規(guī)范性文件。經(jīng)審查不符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以糾正和撤銷(xiāo)。實(shí)踐中，糾正可以采取多種方式，可以與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，推動(dòng)制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止；可以提出書(shū)面審查意見(jiàn)，要求制定機(jī)關(guān)在一定時(shí)限內(nèi)提出處理意見(jiàn)，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止；對(duì)超過(guò)時(shí)限未提出處理意見(jiàn)的，可以發(fā)函督促糾正；仍不改正的，可以依法啟動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)的糾正和撤銷(xiāo)程序。

三是在備案審查中落實(shí)健全憲法解釋工作程序的要求，準(zhǔn)確把握和闡明憲法有關(guān)規(guī)定和精神。在備案審查中開(kāi)展合憲性審查，涉及對(duì)憲法規(guī)定、原則和精神的解讀，能否正確全面理解憲法，作出正確的憲法解釋?zhuān)瑢?duì)于合憲性審查工作的開(kāi)展和憲法的全面有效實(shí)施至關(guān)重要。黨中央多次提出，要加強(qiáng)憲法解釋工作，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，積極回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問(wèn)題的關(guān)切，并對(duì)在備案審查中研究處理合憲性、涉憲性問(wèn)題，落實(shí)憲法解釋工作程序機(jī)制提出具體要求。憲法解釋既是重大的理論問(wèn)題，也是復(fù)雜的實(shí)踐問(wèn)題，可以說(shuō)，每一次合憲性審查實(shí)踐，都涉及對(duì)憲法相關(guān)問(wèn)題的研究，都會(huì)涉及對(duì)憲法相關(guān)規(guī)定、原則、精神的理解和闡釋。（全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室）

（來(lái)源：中國(guó)人大網(wǎng)）

（責(zé)編：王新）