2017年3月份在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間，有45位全國(guó)人大代表分別聯(lián)名提出5件建議，要求審查“第二十四條”。2016年以來，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)收到公民提出的近千件針對(duì)這一規(guī)定的審查建議。正是這些審查建議，成為最高法最新出臺(tái)司法解釋的重要推動(dòng)力量。其背后的備案審查制度，為普通公民訴求直通最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提供了一條重要渠道。

2018年1月17日，最高人民法院出臺(tái)司法解釋，明確夫妻共同債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，雖然只有短短四條，卻引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。

近年來，不少人離婚后突然被告知，前夫或者前妻私底下欠下了巨額債務(wù)，法院認(rèn)定這些債務(wù)屬于夫妻共同債務(wù)。這種“被負(fù)債”的情況中，有些其實(shí)是夫妻一方與債權(quán)人惡意串通，損害另一方權(quán)益。這些人正是利用了婚姻法司法解釋（二）第二十四條。

2003年12月份，最高法出臺(tái)“婚姻法司法解釋（二）”，其中第二十四條規(guī)定：“債權(quán)人就婚姻關(guān)系存續(xù)期間夫妻一方以個(gè)人名義負(fù)債務(wù)主張權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)按夫妻共同債務(wù)處理。但夫妻一方能夠證明債權(quán)人與債務(wù)人明確約定為個(gè)人債務(wù)，或者能夠證明屬于婚姻法第十九條第三款規(guī)定情形的除外。”當(dāng)年制定這樣的規(guī)定，是因?yàn)樵谒痉▽?shí)踐中出現(xiàn)不少夫妻“假離婚、真逃債”的問題。但是，近幾年愈演愈烈的“被負(fù)債”情況，使社會(huì)各界主張修改、暫停適用甚至廢止該條規(guī)定的呼聲日益強(qiáng)烈。

一封信撬動(dòng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)

現(xiàn)實(shí)生活中，你不一定碰到“被負(fù)債”的情況，但有可能遇到過出自不同層級(jí)的其他規(guī)范性文件，其本身并不符合憲法法律的精神或規(guī)定，侵害了公民權(quán)益。作為一個(gè)普通公民，你該拿這些“問題法規(guī)”怎么辦？

“普通公民可以直接向全國(guó)人大常委會(huì)表達(dá)訴求。一封普通公民的信，就可以撬動(dòng)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審查活動(dòng)。這個(gè)渠道中間沒有任何障礙和門檻?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹說。

十二屆全國(guó)人大以來，全國(guó)人大常委會(huì)法工委共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件。其中，發(fā)現(xiàn)的不少問題都已得到妥善解決。比如，一位杭州公民因掛外地牌照的電動(dòng)車被交警扣留并被告知要遣送回原籍事件，給全國(guó)人大常委會(huì)寫了一封信，建議審查杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例“扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍”的規(guī)定。這封信，最終導(dǎo)致這項(xiàng)規(guī)定被修改。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀表示，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國(guó)人大常委會(huì)履行憲法法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作。

根據(jù)憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。其基本框架是：全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋實(shí)行備案審查；國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章實(shí)行備案審查；地方人大常委會(huì)對(duì)地方政府規(guī)章以及地方人大及其常委會(huì)的決議、決定和地方政府的決定、命令進(jìn)行備案審查；黨中央和地方黨委對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件實(shí)行備案審查；中央軍事委員會(huì)對(duì)軍事規(guī)章和軍事規(guī)范性文件實(shí)行備案審查。

2017年12月24日，“關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告”提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議。這是自2004年5月份全國(guó)人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室以來，首次“曬”出對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查工作的成績(jī)單。更多人因此開始關(guān)注和了解到備案審查工作。據(jù)悉，今后按年度向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r將常態(tài)化。

全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)信春鷹在分組審議該報(bào)告時(shí)表示：“備案審查制度符合國(guó)情和實(shí)際，是具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度。我們過去形容備案審查工作就像鴨子鳧水一樣，表面看起來很平靜，但腳掌在下面一直工作。現(xiàn)在不是鴨子鳧水了，而是乘風(fēng)破浪的一艘航船。這個(gè)意義非常重大?！?/span>

審查建議不會(huì)石沉大海

在備案審查工作中，備案是審查的前提。沈春耀說，根據(jù)立法法規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋，應(yīng)當(dāng)在公布后30日內(nèi)按照規(guī)定程序報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。十二屆全國(guó)人大以來，截至2017年12月上旬，常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件4778件。

在工作實(shí)踐中，人大法工委主要采取依據(jù)申請(qǐng)的審查、依據(jù)職權(quán)進(jìn)行的審查、有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查等方式開展審查研究工作。依據(jù)申請(qǐng)的審查，是根據(jù)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依法書面提出的審查要求或者審查建議，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的審查。

收到公民寄來的審查建議，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)如何處理？梁鷹介紹，法工委在收到審查建議后，每件都要登記造冊(cè)編號(hào)，絕對(duì)不會(huì)出現(xiàn)石沉大海的現(xiàn)象。先登記后梳理，確認(rèn)是否屬于審查范圍。如果不屬于人大審查范圍，再轉(zhuǎn)送相關(guān)部門，同時(shí)發(fā)轉(zhuǎn)送函，要求相關(guān)部門把結(jié)果反饋審查建議人，必要時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)反饋。對(duì)在審查范圍內(nèi)的建議，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)將審查建議發(fā)送給制定機(jī)關(guān)，比如國(guó)務(wù)院或者“兩高”、地方人大等，要求在規(guī)定期限內(nèi)反饋意見。

“制定機(jī)關(guān)收到后，如果制定機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有問題，則該程序并不算完?！绷胡椪f，法工委會(huì)將審查建議發(fā)送有關(guān)部門，請(qǐng)他們提出意見。如果各方意見一致，法工委會(huì)以此為基礎(chǔ)形成審查研究意見。如果意見出現(xiàn)較大分歧，還會(huì)再召集各方一起溝通研究，甚至約請(qǐng)制定機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人和審查建議人面對(duì)面聽取意見。如果屬于重大的、涉及面廣的問題，還可能到地方調(diào)研。之后，再根據(jù)各方意見，形成審查研究意見，發(fā)送給制定機(jī)關(guān)?！耙枰约m正的研究意見發(fā)送后，制定機(jī)關(guān)不管是否接受，都要及時(shí)予以糾正?！绷胡椪f，對(duì)于問題法規(guī)糾正或者廢止，制定機(jī)關(guān)要明確給出意見。最后，這個(gè)結(jié)果會(huì)反饋給審查建議人，還會(huì)抄送給有關(guān)方面。

備案審查制度和能力建設(shè)尚不足

“到目前為止，制定機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)送來的審查研究意見都非常配合，明確表示不糾正的還沒有。但也有個(gè)別超過要求期限還沒糾正的，最長(zhǎng)的甚至達(dá)5年以上?！绷胡椡嘎叮?018年的一項(xiàng)重要工作是開展“回頭看”，對(duì)已經(jīng)提出研究意見、制定機(jī)關(guān)沒有及時(shí)糾正的，要集中清理，督促其予以糾正。

憲法法律明確規(guī)定，對(duì)于拒不糾正的違憲違法文件可啟動(dòng)“撤銷”?！翱梢哉f，撤銷是備案審查制度設(shè)計(jì)的最后撒手锏。目前，全國(guó)人大常委會(huì)還未啟動(dòng)過撤銷程序，在今后的審查工作中，對(duì)于拒不糾正的違憲違法文件，適時(shí)啟動(dòng)撤銷，并不是沒有可能。”梁鷹表示。

眼下，備案審查工作持續(xù)取得進(jìn)展，但依然存在不少亟待研究和解決的問題。梁鷹坦言，目前備案審查工作最大的瓶頸，是備案審查制度和能力建設(shè)不足。在制度建設(shè)方面，“有件必備”還沒有完全落實(shí)，備案范圍還有待進(jìn)一步理清，此外，審查的標(biāo)準(zhǔn)、程序和糾正的機(jī)制還有待進(jìn)一步規(guī)范。在能力建設(shè)方面，從全國(guó)人大到地方人大，無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是人員水平等都還不能完全適應(yīng)備案審查工作的需要。

對(duì)此，梁鷹表示，下一步將明確備案范圍、規(guī)范備案行為，督促制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)報(bào)送備案，做到應(yīng)備盡備，落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)提出的“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”和“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋”的要求。同時(shí)，將制定統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審查程序，建立健全備案審查工作機(jī)制?！皞浒笇彶楣ぷ饕?guī)范正在抓緊研究起草，爭(zhēng)取在2018年出臺(tái)。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)什么是‘抵觸’，什么是‘不合法’，什么是‘不適當(dāng)’等都會(huì)予以明確?！?/span>

除此以外，今年的備案審查工作還將繼續(xù)抓住社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，開展專項(xiàng)審查，并結(jié)合社會(huì)各方面提出的審查建議，對(duì)一些影響比較廣泛的問題予以糾正。

（責(zé)編：曹蓉）