（法制日?qǐng)?bào)）“天下之事不難于立法,而難于法之必行?！?/span>
明代萬(wàn)歷首輔張居正400多年前的名言,掛在湖北省荊州市人大常委會(huì)副主任張欽辦公室墻上。
如今,張居正故居所在地——荊州古城,正在掀起聚焦地方性法規(guī)進(jìn)入執(zhí)法、融入司法、列入普法的具體行動(dòng)。
2016年1月1日,作為設(shè)區(qū)的市,荊州市正式行使地方立法權(quán)。兩年半來(lái),荊州市共制定了3部地方性法規(guī)。今年下半年還將出臺(tái)兩部。
“一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是地方性法規(guī)面臨實(shí)施難,特別是在行政執(zhí)法、司法適用、普法宣傳等方面,這個(gè)問(wèn)題在全國(guó)具有普遍性、長(zhǎng)期性、習(xí)慣性?！彪m說(shuō)地方性立法成就有目共睹,但張欽仍然看到了設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后可能面臨的地方性法規(guī)實(shí)施難挑戰(zhàn)。
憂慮
“你怎么會(huì)不知道市里的3部條例呢?”
“我是真不知道?！?/span>
“電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)都作了集中宣傳,你沒(méi)看?”
“我從來(lái)不看電視,更不看報(bào)紙?！?/span>
今年上半年,荊州市人大常委會(huì)在中心城區(qū)組織了一次大規(guī)模的地方性法規(guī)實(shí)施座談會(huì)。座談會(huì)上,張欽與一位執(zhí)法部門(mén)的負(fù)責(zé)人有了上述對(duì)話。
這名負(fù)責(zé)人的回答,讓張欽無(wú)言以對(duì)。
2016年獲得地方立法權(quán)后,荊州市人大及其常委會(huì)至今已制定了《荊州市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)立法條例》《荊州古城保護(hù)條例》《荊州市文明行為促進(jìn)條例》。
這場(chǎng)座談會(huì),讓張欽看到了地方性法規(guī)實(shí)施還有很長(zhǎng)的路要走。
針對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施難的問(wèn)題,荊州市人大常委會(huì)組織開(kāi)展座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、理論研討、立法后評(píng)估,發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題所在——
力求通過(guò)立法解決的問(wèn)題在立法后變化不大；
行政執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)在執(zhí)法中仍然不夠清晰,工作推諉問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；
地方性法規(guī)的司法適用率較低,方式比較單一且不規(guī)范,相關(guān)人員對(duì)地方性法規(guī)效力、地位的認(rèn)識(shí)有差異,對(duì)地方性法規(guī)的執(zhí)行是“參照”還是“依照”存在爭(zhēng)議；
“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制尚未得到有效實(shí)施。
荊州市城管局副局長(zhǎng)游敏告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,其實(shí)地方執(zhí)法部門(mén)特別是城市管理者對(duì)地方性法規(guī)有天然的立法需求。
作為一線執(zhí)法者,荊州市荊州區(qū)城管局局長(zhǎng)劉巍很認(rèn)同游敏所說(shuō)。
劉巍提到了城市街頭亂發(fā)小廣告一事。
“說(shuō)起小廣告,市民都反感——自行車籃子里丟、汽車車窗上夾,還有一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在學(xué)校周邊散發(fā)小廣告。”劉巍說(shuō),很多市民打電話投訴,但苦于國(guó)家及湖北省級(jí)立法都沒(méi)有明確規(guī)定,城管隊(duì)員有時(shí)也很無(wú)奈。
今年1月1日起施行的《荊州市文明行為促進(jìn)條例》,對(duì)亂發(fā)小廣告的行為作出明文規(guī)定:公民應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共環(huán)境衛(wèi)生、愛(ài)護(hù)公共設(shè)施,不亂發(fā)小廣告；違反規(guī)定的由城市管理部門(mén)給予警告,責(zé)令改正,拒不改正的,處200元以下罰款。
有了地方立法結(jié)合實(shí)際的細(xì)化規(guī)定,劉巍他們執(zhí)法底氣很足。
“地方立法要突出特色、有可操作性,這是地方性法規(guī)能從‘紙上法’變成‘行動(dòng)法’的前提和基礎(chǔ)?！鼻G州市人大常委會(huì)法制委員會(huì)副主任委員、長(zhǎng)江大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)徐前權(quán)提醒,地方立法只有切口小、具體、可行,才能有旺盛生命力。
行動(dòng)
怎么破解地方性法規(guī)特別是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)適用率和知曉率不高的問(wèn)題?
荊州市人大常委會(huì)探索具有荊州特色的推進(jìn)地方性法規(guī)進(jìn)入執(zhí)法、融入司法、列入普法的“三入”工作機(jī)制。
2017年12月21日,荊州市人大常委會(huì)分別印發(fā)了《荊州古城保護(hù)條例》《荊州市文明行為促進(jìn)條例》貫徹實(shí)施工作方案,要求相關(guān)單位和部門(mén)抓好法規(guī)貫徹實(shí)施工作。
今年6月16日、26日,荊州市委書(shū)記、市人大常委會(huì)主任帶領(lǐng)部分市人大常委會(huì)組成人員和人大代表,先后對(duì)《荊州古城保護(hù)條例》《荊州市文明行為促進(jìn)條例》實(shí)施情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。
針對(duì)目前古城保護(hù)中各自為政、九龍治水的問(wèn)題,執(zhí)法檢查組要求迅速組建統(tǒng)一的古城保護(hù)機(jī)構(gòu),落實(shí)一個(gè)機(jī)構(gòu)、一支隊(duì)伍、一筆資金,做到體制順暢、職責(zé)分明、條塊結(jié)合、服務(wù)高效、執(zhí)法嚴(yán)格、違法必究。
“文明行為促進(jìn)條例是促進(jìn)全國(guó)文明城市創(chuàng)建工作的‘尚方寶劍’,要堅(jiān)定不移貫徹實(shí)施,確保寶劍出鞘,發(fā)揮法治實(shí)效?！眻?zhí)法檢查組囑托有關(guān)部門(mén)和單位。
荊州市人大常委會(huì)還專門(mén)制定了《2018年推進(jìn)地方性法規(guī)實(shí)施計(jì)劃》,將地方性法規(guī)進(jìn)入執(zhí)法、融入司法、列入普法作為重中之重。
目前,荊州市委法治辦、荊州市普法依法治理辦已分別將地方性法規(guī)“三入”納入法治荊州建設(shè)和“七五”普法重點(diǎn)內(nèi)容。
作為地方性法規(guī)“三入”試點(diǎn)單位,荊州市城管局、市普法依法治理辦和荊州區(qū)人民法院、江陵縣檢察院已出臺(tái)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)。
6月8日,荊州區(qū)法院出臺(tái)關(guān)于依法適用地方性法規(guī)的暫行規(guī)定,從刑事、行政、民事審判等角度細(xì)化了地方性法規(guī)的適用問(wèn)題,認(rèn)為“地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。人民法院在相關(guān)領(lǐng)域的司法審判過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)依法適用”。
6月28日,荊州市第五屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議聽(tīng)取了市政府關(guān)于貫徹實(shí)施《荊州古城保護(hù)條例》情況的報(bào)告。
“我們將探索設(shè)立荊州古城管委會(huì),統(tǒng)籌開(kāi)展荊州古城保護(hù)利用工作；高水平編制古城保護(hù)相關(guān)規(guī)劃,對(duì)超過(guò)控制高度的建筑有計(jì)劃采取拆除或降層處理?！鼻G州市副市長(zhǎng)孫玉秋說(shuō),將強(qiáng)化古城環(huán)境風(fēng)貌整治,完善配套公共設(shè)施,在城門(mén)周邊增設(shè)具有一定規(guī)模的旅游停車場(chǎng)等。
期待
今年3月,因規(guī)劃設(shè)計(jì)不符合《荊州古城保護(hù)條例》的規(guī)定,荊州賓館主體樓外立面改造工程被叫停。
荊州賓館在荊州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃確定的古城歷史城區(qū)。2017年下半年,賓館開(kāi)始改擴(kuò)建。
荊州市荊州區(qū)城市管理行政執(zhí)法局接到群眾舉報(bào),稱荊州賓館外立面改造有可能與古城建筑風(fēng)格不相符。
《荊州古城保護(hù)條例》規(guī)定,古城范圍內(nèi)不得新建、擴(kuò)建工業(yè)企業(yè)；其他新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)符合古城歷史風(fēng)貌和保護(hù)規(guī)劃。
根據(jù)群眾舉報(bào)和實(shí)地勘察,荊州區(qū)城市管理行政執(zhí)法局依法向荊州賓館下達(dá)了責(zé)令限期改正通知書(shū)、責(zé)令停止建設(shè)決定書(shū),要求其先期補(bǔ)辦規(guī)劃許可等。
劉巍告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,古城保護(hù)條例細(xì)化了古城保護(hù)的規(guī)定,讓他們?cè)趫?zhí)法中“有法可依”。
在張欽看來(lái),地方立法特別是設(shè)區(qū)的市立法要特別注意實(shí)用性,盡量減少倡導(dǎo)性的條款,增加可執(zhí)行條款,做到具體、可行。
一些基層立法研究者認(rèn)為,隨著地方立法權(quán)主體的擴(kuò)大,各地的立法熱情高漲,出臺(tái)的地方性法規(guī)越來(lái)越多,立法質(zhì)量不高的地方性法規(guī)也相對(duì)增多,造成執(zhí)法司法者在適用這些地方性法規(guī)時(shí)無(wú)所適從。
“地方性法規(guī)實(shí)施難的問(wèn)題并非是地方立法權(quán)主體擴(kuò)大之后出現(xiàn)的新問(wèn)題?！睆垰J認(rèn)為,地方性法規(guī)實(shí)施難既有部門(mén)及執(zhí)法司法人員等主觀原因,也有立法方面的客觀原因。
《法制日?qǐng)?bào)》記者了解到,荊州市人大常委會(huì)將推動(dòng)出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)地方性法規(guī)實(shí)施的決定,明確政府及其部門(mén)在地方性法規(guī)實(shí)施中的職責(zé)和任務(wù)；督促市政府及其有關(guān)部門(mén)和法院、檢察院出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)地方性法規(guī)實(shí)施的具體措施；對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估工作。
“荊州市委和市人大常委會(huì)高度重視推動(dòng)地方性法規(guī)進(jìn)入執(zhí)法、融入司法、列入普法的‘三入’工作,積極推動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制的形成,不斷提高立法質(zhì)量,寧缺毋濫,充分發(fā)揮地方性法規(guī)定分止?fàn)幍摹?guī)矩’作用?！睆垰J說(shuō)。
（責(zé)編：王樂(lè)紅）
