（法制日?qǐng)?bào)）今年是新中國(guó)成立70周年,也是賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)40周年。40年來(lái),地方立法圍繞黨和國(guó)家中心工作,向國(guó)家立法看齊,與時(shí)代同步伐、與改革同頻率、與實(shí)踐同發(fā)展,為地方各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了重要法制保障。
黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央,從全面依法治國(guó)的高度,對(duì)人大立法工作作出一系列重要指示和部署。7月17日,習(xí)近平總書(shū)記對(duì)縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年作出重要指示。
為了深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略特別是對(duì)立法工作的重要指示要求,加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代省級(jí)人大立法工作,省級(jí)人大立法工作交流會(huì)近日在天津舉行。省級(jí)人大行使地方立法權(quán)40年來(lái),首次召開(kāi)的省級(jí)人大立法工作交流會(huì),傳遞出哪些信息?
“今年是省級(jí)人大行使地方立法權(quán)40周年,都說(shuō)四十不惑,其實(shí),我們還是有困惑的?！焙鲜∪舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任劉蓮玉說(shuō),她是帶著問(wèn)號(hào)來(lái)天津的。
省級(jí)人大立法工作交流會(huì)近日在天津舉行。在座談時(shí),劉蓮玉直言,她帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題就是,地方立法應(yīng)把握什么規(guī)律?！暗?聽(tīng)完會(huì),覺(jué)得沒(méi)必要提了,會(huì)議已經(jīng)作答了。”
做好新時(shí)代省級(jí)人大立法工作,對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)意義重大。省級(jí)人大重點(diǎn)立什么法、怎么立法?一系列事關(guān)地方立法的重要問(wèn)題,在首次召開(kāi)的省級(jí)人大立法工作交流會(huì)上,找到答案。
一問(wèn):如何堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法?
立法,是國(guó)家重要政治活動(dòng),政治屬性是立法工作第一屬性。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),不是抽象、空洞的,而是具體的。如何把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法全過(guò)程、各方面?
會(huì)議指出,在具體立法工作中,要及時(shí)準(zhǔn)確將黨的政策主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志、體現(xiàn)為法律法規(guī)。要善于將地方黨委貫徹黨中央大政方針的部署舉措依法落實(shí)到位,推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)、落地生根,堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威。
“堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法,確保立法工作的正確政治方向,就是把‘黨言黨語(yǔ)’,轉(zhuǎn)換成人大的‘法言法語(yǔ)’?！痹颇鲜∪舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任和段琪說(shuō),通過(guò)人民代表大會(huì)的形式,把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)體現(xiàn)出來(lái),努力使每一項(xiàng)立法符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。
2018年,北京市人大常委會(huì)在一年內(nèi)通過(guò)了4部交通領(lǐng)域地方性法規(guī)。北京市人大常委會(huì)主任李偉介紹說(shuō),交通領(lǐng)域立法圍繞“四個(gè)中心”城市戰(zhàn)略定位,落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃》要求,堅(jiān)持標(biāo)本兼治治理交通擁堵。
“北京市委自十一屆人大開(kāi)始,在每屆人大屆中召開(kāi)人大工作會(huì)議,全面部署人大工作,立法工作是會(huì)議重要內(nèi)容。常委會(huì)五年立法規(guī)劃經(jīng)市委討論批準(zhǔn),以市委文件形式下發(fā)?！崩顐フf(shuō),立法工作必須旗幟鮮明講政治,必須堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。
二問(wèn):省級(jí)人大重點(diǎn)立什么法?
2011年,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成,國(guó)家生活和社會(huì)生活各方面總體實(shí)現(xiàn)有法可依。但,法律體系形成,不等于法律規(guī)范體系完備。
隨著國(guó)家法治進(jìn)程推進(jìn),新時(shí)代對(duì)地方立法提出新任務(wù)。當(dāng)前,省級(jí)人大應(yīng)重點(diǎn)立什么法?
會(huì)議明確了五個(gè)方面:
適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段,圍繞實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展抓好高質(zhì)量立法；
適應(yīng)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變,圍繞民生和社會(huì)治理抓好惠民立法；
適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要,圍繞生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)問(wèn)題抓好環(huán)保立法；
著眼于國(guó)家意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域安全,圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值觀抓好弘德立法；
著眼于推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和特點(diǎn)抓好協(xié)同立法。
“有了這五個(gè)方面的重點(diǎn),再結(jié)合本地實(shí)際,就可以找出短板和不足?！崩顐ヅe例說(shuō),比如北京推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,遇到的問(wèn)題就比其他省區(qū)市更獨(dú)特一些。北京要做的,是疏解非首都功能下的高質(zhì)量發(fā)展,里面涉及大量法律問(wèn)題,“有了明確的主攻方向,下一步就要重點(diǎn)強(qiáng)化這方面工作”。
進(jìn)入新時(shí)代,人民對(duì)美好生活的向往有新的要求。地方立法如何回應(yīng)群眾的期待?全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)說(shuō),這就要求省級(jí)人大把黨中央政策、國(guó)家法律通過(guò)立法細(xì)化、具體化,把“最后一公里”落實(shí)好、落實(shí)到位。
三問(wèn):如何確保立一件成一件?
40年來(lái),各省級(jí)人大及其常委會(huì)銜接國(guó)家法律,結(jié)合本地實(shí)際,突出立法實(shí)用性,提高立法精細(xì)化水平,認(rèn)真解決上位法某些具體規(guī)范在本地執(zhí)行過(guò)程中因?yàn)檫^(guò)于原則而“吊在半空”的問(wèn)題。
但也要看到,一些地方還存在為了立法而立法、照抄照搬等現(xiàn)象,不但不能解決問(wèn)題,還浪費(fèi)立法資源。
如何切實(shí)提高立法質(zhì)量,確保立一件成一件?
會(huì)議指出,關(guān)鍵是要真正做到科學(xué)立法、民主立法、依法立法。
在劉蓮玉看來(lái),地方立法的質(zhì)量和效率,與新時(shí)代新要求還存在差距,仍存在簡(jiǎn)單重復(fù)上位法、盲目借鑒兄弟省市立法等現(xiàn)象,立出的法不好用、不管用,出現(xiàn)了一些“僵尸法”“睡眠法”,最后束之高閣。
“地方立法的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性的功能,必然要求從地方實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,讓立法的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)情況精準(zhǔn)對(duì)接?！眲⑸徲裾f(shuō)。
怎么樣讓立法做到務(wù)實(shí)管用?青海省人大常委會(huì)副主任馬偉認(rèn)為,特色和精細(xì)化立法應(yīng)該是今后提高立法質(zhì)量的一個(gè)路徑和主要奮斗目標(biāo)?！疤厣褪求w現(xiàn)省情特點(diǎn),體現(xiàn)地域特征,體現(xiàn)人文特色。精細(xì)化就是有幾條立幾條,立法理念要精良、立法選題要精準(zhǔn)、立法過(guò)程要精細(xì)、立法內(nèi)容要精確、立法體例要精簡(jiǎn)、立法隊(duì)伍要精干,使立出來(lái)的法成為精品?！?/span>
四問(wèn):人大如何發(fā)揮立法主導(dǎo)作用?
立法工作中,部門(mén)化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象容易發(fā)生。如何防止部門(mén)利益法制化,人大在立法中的主導(dǎo)作用就十分關(guān)鍵。
會(huì)議指出,省級(jí)人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用,最主要的是,發(fā)揮人大在確定立法選題、組織法案起草、審議把關(guān)中的主導(dǎo)作用
具體來(lái)說(shuō):
在確定立法選題時(shí),緊扣黨中央決策部署和同級(jí)黨委要求,把準(zhǔn)立法方向,選對(duì)立法項(xiàng)目；
在組織法案起草中,涉及綜合性、基礎(chǔ)性、全局性的法律,原則上應(yīng)由人大專門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)直接組織起草,至少應(yīng)該是人大牽頭、部門(mén)參與,其他法律可以是部門(mén)起草后向人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)征求意見(jiàn)；
在審議把關(guān)時(shí),不管是人大專門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)直接組織起草的法案,還是參與起草或部門(mén)起草的法案,人大都要發(fā)揮最后把關(guān)作用。
安徽人大主導(dǎo)立法工作的經(jīng)驗(yàn),特別被會(huì)議提及肯定。安徽省人大常委會(huì)副主任沈素琍介紹說(shuō),安徽注重加強(qiáng)對(duì)立法工作三個(gè)環(huán)節(jié)的主導(dǎo):強(qiáng)化立項(xiàng)主導(dǎo),當(dāng)好“引導(dǎo)員”；強(qiáng)化起草主導(dǎo),當(dāng)好“調(diào)度員”；強(qiáng)化審議主導(dǎo),當(dāng)好“決策員”。
“在編制和調(diào)整五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃時(shí),本著改革發(fā)展急需的優(yōu)先、法律明確要求制定實(shí)施辦法的優(yōu)先、法規(guī)需要修改的優(yōu)先、條件成熟的優(yōu)先的原則,合理安排立法項(xiàng)目,突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、民生等重點(diǎn)領(lǐng)域立法?！鄙蛩噩P說(shuō),重要法規(guī)草案由人大牽頭起草,最高的年份占當(dāng)年立法數(shù)的一半。
五問(wèn):立法和改革如何相銜接?
改革和法治,相生相伴,如車之兩輪,要一體前行。
在全面依法治國(guó)背景下,省級(jí)人大如何主動(dòng)作為,讓立法適應(yīng)改革發(fā)展需要?
近年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)改革需要,對(duì)于實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的,按照法定程序、根據(jù)法定職責(zé)作出了授權(quán)決定或者改革決定。
會(huì)議提出,根據(jù)地方改革發(fā)展的需要,省級(jí)人大也可以在立法權(quán)限范圍內(nèi),就行政管理領(lǐng)域的特定事項(xiàng),決定或者批準(zhǔn)在一定期限內(nèi)在部分地方調(diào)整或者暫時(shí)停止適用省級(jí)法規(guī)的部分規(guī)定,為地方改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)提供法律支撐。
“這一條非常及時(shí),目前我們正好遇到這個(gè)問(wèn)題?！碧旖蚴腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任于世平說(shuō),為進(jìn)一步深化濱海新區(qū)改革開(kāi)放,加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,按照市委市政府的改革部署,直接向?yàn)I海新區(qū)下放市級(jí)權(quán)力事項(xiàng)。其中有些內(nèi)容,存在與法律法規(guī)相矛盾的問(wèn)題,“這次會(huì)議給了我們一個(gè)‘法寶’”。
“改革的特點(diǎn)是‘變’,法治的特點(diǎn)是‘定’?！儭请S著形勢(shì)變化不斷調(diào)整,‘定’是法律的基本特點(diǎn),具有穩(wěn)定性?！庇谑榔秸f(shuō),要用“定”的立法,來(lái)適應(yīng)“變”的改革,切實(shí)做到立法和改革決策相銜接。
“新的形勢(shì)和任務(wù)要求我們,不能把立法僅當(dāng)作對(duì)改革實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反映,還要通過(guò)立法全面促進(jìn)深化改革的實(shí)踐,把確認(rèn)式、規(guī)范式立法與能動(dòng)性、引領(lǐng)性立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)主任殷一璀說(shuō)。
六問(wèn):地方立法權(quán)限困境怎么破?
一些地方提出,現(xiàn)有立法權(quán)限范圍過(guò)窄、空間不足,建議給地方更大的立法空間。
對(duì)此,會(huì)議回應(yīng)稱,全國(guó)人大常委會(huì)法工委正在研究這一問(wèn)題,將適時(shí)考慮提出修改完善相關(guān)法律的建議?！翱偟木袷菆?jiān)持憲法規(guī)定,有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,保證黨中央改革決策部署貫徹落實(shí),同時(shí),給地方一定主動(dòng)權(quán),合理劃出地方立法的權(quán)力邊界,有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一?！?/span>
目前,除國(guó)家專屬立法權(quán)外,只要不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸,省級(jí)人大都可以制定地方性法規(guī)。對(duì)于一些國(guó)家專屬立法權(quán)事項(xiàng),國(guó)家在有些法律中還賦予地方制定實(shí)施辦法的權(quán)力,比如選舉法、代表法、村民委員會(huì)組織法等。
“進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性,就要給地方留出更多空間,通過(guò)立法完善相關(guān)制度?！痹S安標(biāo)透露,按照全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃,正在研究行政處罰法的修改,在設(shè)定行政處罰方面,要適度擴(kuò)大地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)限。
許安標(biāo)說(shuō),地方立法中關(guān)于行政手段的運(yùn)用,法律要有一個(gè)基本的原則和規(guī)則,如果管得比較緊,地方就感覺(jué)到手腳被捆住了,但是尺度太大,又容易在一些領(lǐng)域不統(tǒng)一,“主要還是解決松緊適度的問(wèn)題”。
（責(zé)編：江文娟）
