（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革、推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化，要求“健全完善配套法規(guī)，制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系”。10月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過了《關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確“國家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。這意味著國家監(jiān)察委員會(huì)獲得法規(guī)制定權(quán)，也意味著，我國在行政法規(guī)、軍事法規(guī)、地方性法規(guī)之外，將出現(xiàn)一種全新類型的法規(guī)——監(jiān)察法規(guī)。那么，監(jiān)察法規(guī)在中國特色社會(huì)主義法律體系中處于怎樣的地位？監(jiān)察機(jī)關(guān)立法活動(dòng)的范圍又如何界定？

憲法基礎(chǔ)：監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立屬性。我國《憲法》第127條規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”?；谶@一點(diǎn)，我國的監(jiān)察法律體系區(qū)別于行政法律體系，也不屬于訴訟法律體系。如何用傳統(tǒng)的部門法劃分理論對監(jiān)察法律法規(guī)作出準(zhǔn)確分類，目前還未形成共識。但無論在理論上將其歸入哪一領(lǐng)域，前提都是形成一個(gè)以《監(jiān)察法》為中心的監(jiān)察法律規(guī)范體系，而在具體制度的建構(gòu)上，既要對過去的行政監(jiān)察法律進(jìn)行合理繼承，又要根據(jù)改革的不斷深化，遵循其自身的立法目的、立法原則，對監(jiān)察法律體系進(jìn)行充實(shí)。

在監(jiān)察領(lǐng)域，《監(jiān)察法》起著統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用，但其基本法的屬性決定了，其中的大量規(guī)定還比較概括，不足以為監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行提供充足的制度供給。我國現(xiàn)行監(jiān)察法律體系還比較單薄，針對《監(jiān)察法》的許多重要內(nèi)容還存在立法空白，比如，關(guān)于監(jiān)察工作的辦案程序和具體措施，在《監(jiān)察法》中存在大量“根據(jù)需要”“可以”等酌定性質(zhì)的表述，這些概括性的規(guī)定為監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)提供便利的同時(shí)也容易引發(fā)監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，不斷提高立法的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和可操作性，為《監(jiān)察法》進(jìn)行配套立法是當(dāng)前立法工作的主要任務(wù)之一。十三屆全國人大常委會(huì)已將政務(wù)處分法、監(jiān)察官法兩部相關(guān)法律列入立法規(guī)劃，但人大的立法資源是有限的，且在立法效率方面存在客觀不足，難以適應(yīng)當(dāng)前的改革節(jié)奏，將與監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行相關(guān)的所有事項(xiàng)皆交由全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行立法是不現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，在全國人大及其常委會(huì)的這些重要的后續(xù)立法出臺(tái)后，它們同樣存在一個(gè)細(xì)化和落實(shí)的過程，這就需要監(jiān)察法規(guī)來予以實(shí)現(xiàn)，這是賦予監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)制定權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。

同時(shí)，黨和國家機(jī)構(gòu)改革之后，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，有利于實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國法的互融互通與全面執(zhí)行，但合署辦公并不意味著兩者工作規(guī)則及實(shí)施程序的完全混同，這就使國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)問題在監(jiān)察領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為突出。近兩年，我國黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)非常迅速，今年印發(fā)了新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，黨內(nèi)法規(guī)的體系不斷完善，相較之下，監(jiān)察方面的立法則顯得比較不足，亟待構(gòu)建完備的法規(guī)體系，并使其與黨內(nèi)法規(guī)呼應(yīng)和銜接。

立法位階：遵循法律優(yōu)位原則。法律優(yōu)位原則的基本含義是“不抵觸”。在監(jiān)察立法領(lǐng)域遵循法律優(yōu)位原則，目的是確認(rèn)法律于監(jiān)察法規(guī)的上下關(guān)系。該原則決定了，任何事項(xiàng)只要存在法律，有關(guān)監(jiān)察活動(dòng)就只得嚴(yán)格依照法律規(guī)定，任何監(jiān)察法規(guī)都不能與法律相抵觸，否則就是無效的。在法律制定后，法律實(shí)施的客觀環(huán)境時(shí)時(shí)刻刻都在發(fā)生著重大變化，國家和社會(huì)對突破法律、實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新的需求也層出不窮，這樣的需求在快速推進(jìn)的國家監(jiān)察體制改革中體現(xiàn)得尤為明顯，但任何改革不能以違反法律、犧牲法治價(jià)值為代價(jià)。要做到這一點(diǎn)，就必然要求遵循法律優(yōu)位原則。

如上所述，監(jiān)察法規(guī)本身的存在是合理的，但監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的行為并不能因此就當(dāng)然地具備形式上的直接意義并能被普遍適用，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合《立法法》進(jìn)行分析。即便監(jiān)察機(jī)關(guān)的法規(guī)制定權(quán)是依法授予的，也不代表不會(huì)產(chǎn)生抵觸上位規(guī)范的問題，這一點(diǎn)，我們要充分總結(jié)行政立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！读⒎ǚā芬?guī)定“特別法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”“上位法優(yōu)于下位法”等技術(shù)性規(guī)則，如何處理配套立法與《監(jiān)察法》的關(guān)系，直接關(guān)涉法律的適用和實(shí)施?！侗O(jiān)察法》是由全國人大制定的基本法律，對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用，而監(jiān)察法規(guī)則是行政機(jī)關(guān)以法規(guī)范的方式對法律的具體化，因此監(jiān)察法規(guī)的效力位階應(yīng)低于《監(jiān)察法》，原則上不可作出與《監(jiān)察法》相異的規(guī)定?！蛾P(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》中“監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸”“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)”的內(nèi)容，體現(xiàn)的就是法律優(yōu)位原則。

綜上，從法律優(yōu)位原則的角度來看，監(jiān)察法規(guī)至少應(yīng)具備三個(gè)特點(diǎn)：第一，內(nèi)容不得抵觸監(jiān)察法律的內(nèi)容，包括監(jiān)察法律的立法目的、法律原則和具體規(guī)則等，否則當(dāng)屬無效；第二，監(jiān)察法規(guī)的效力在位階上低于《監(jiān)察法》；第三，當(dāng)二者在內(nèi)容上存在不一致時(shí)，須以《監(jiān)察法》為準(zhǔn)，同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)審查及修改程序。

立法權(quán)限的分配：遵循法律保留原則。法律保留原則是一項(xiàng)基本的立法原則，它解決的是全國人大及其常委會(huì)與其他機(jī)關(guān)的立法權(quán)限分配問題，以保證各立法主體在各自的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行立法。監(jiān)察法律體系的完善以及設(shè)定監(jiān)察立法權(quán)都應(yīng)當(dāng)遵循法律保留的原則，確保監(jiān)察體制改革和反腐敗工作在法治的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以充分保障公民基本人權(quán)。在監(jiān)察領(lǐng)域的保留事項(xiàng)，除了《立法法》的規(guī)定之外，還應(yīng)結(jié)合監(jiān)察體制改革的實(shí)際情況進(jìn)一步明確。

法律保留分為絕對保留和相對保留。絕對保留是指某些事項(xiàng)必須由法律規(guī)定，不得授權(quán)其他機(jī)關(guān)做出規(guī)定。相對保留是指全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)先制定法規(guī)。具體到監(jiān)察領(lǐng)域，結(jié)合《立法法》第9條的規(guī)定，至少有以下三項(xiàng)屬于法律絕對保留范圍，監(jiān)察法規(guī)不能就其作出規(guī)定：一是關(guān)于相關(guān)犯罪和刑罰的相關(guān)事項(xiàng)；二是關(guān)于公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，例如關(guān)于留置措施的事項(xiàng)；三是關(guān)于監(jiān)察制度與司法制度的內(nèi)容，例如監(jiān)察和訴訟的銜接問題。結(jié)合《立法法》第8條規(guī)定，以下內(nèi)容則屬于法律相對保留事項(xiàng)，即全國人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國家監(jiān)察委員會(huì)可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中部分事項(xiàng)先制定監(jiān)察法規(guī)：關(guān)于各級監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；關(guān)于《監(jiān)察法》在民族區(qū)域自治地區(qū)、特別行政區(qū)、基層群眾自治組織的適用問題；關(guān)于監(jiān)察活動(dòng)對非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用問題；關(guān)于監(jiān)察活動(dòng)的國際合作問題等。但授權(quán)立法必須以依法授權(quán)為前提，且必須嚴(yán)格符合相關(guān)的程序要求。

無論是行政法規(guī)還是監(jiān)察法規(guī)，在法律保留的事項(xiàng)之外，為履行職責(zé)所需，可制定相關(guān)執(zhí)行性的規(guī)范，基于此，《關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》指出，國家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)，可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)；（二）為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)。但是，人大立法和部門立法的權(quán)力配置問題，一直是我國立法領(lǐng)域的一個(gè)爭議焦點(diǎn)，如何準(zhǔn)確適用法律保留原則，在監(jiān)察立法的過程中堅(jiān)持人大的主導(dǎo)權(quán)，防止部門立法的不當(dāng)擴(kuò)張，是在制定監(jiān)察法規(guī)的實(shí)踐中必須要關(guān)注的問題。

值得注意的是，此次授予監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)制定權(quán)，是通過全國人大常委會(huì)決定的形式，這在我國雖有先例，且在一定程度上能緩解法治與改革的緊張關(guān)系，但監(jiān)察法規(guī)的地位、制定職權(quán)、范圍及程序等問題，還有待適時(shí)通過《立法法》加以明確，并在適用與備案審查、法規(guī)制定程序等方面進(jìn)一步細(xì)化。（林珊珊）

（責(zé)編：徐剛）