全國人民代表大會常務(wù)委員會：

為深入了解公證法實施情況，促進法律正確有效實施，推動公證事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮公證在推進全面依法治國中的重要作用，根據(jù)2021年度監(jiān)督工作計劃，全國人大常委會組成執(zhí)法檢查組，對公證法實施情況進行了檢查。

此次執(zhí)法檢查是公證法2006年實施以來，全國人大常委會首次開展執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查組由曹建明、沈躍躍、吉炳軒、郝明金4位副委員長擔任組長，監(jiān)察司法委主任委員吳玉良任副組長;成員由13位全國人大常委會委員、監(jiān)察司法委組成人員和12位全國人大代表組成。7月至9月，執(zhí)法檢查組分別赴上海、河北、寧夏、廣東、遼寧、北京等6個省（區(qū)、市）開展檢查，深入18個地市（區(qū)），召開17場座談會，聽取了地方政府和有關(guān)部門的匯報，與各級人大代表、專家學(xué)者、公證從業(yè)人員、律師、辦證當事人等進行了深入交流；實地檢查24家公證處，隨機抽查7家公證處，赴法院、鄉(xiāng)村、社區(qū)、銀行、企業(yè)等，通過現(xiàn)場交流、隨機回訪等方式，了解公證工作開展和服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展等有關(guān)情況。同時，委托江蘇、江西、重慶、新疆等4個?。▍^(qū)、市）人大常委會對本行政區(qū)域內(nèi)公證法實施情況進行檢查。為增強檢查實效，前期，全國人大監(jiān)察司法委與司法部有關(guān)廳局、單位進行了座談，赴四川、山西開展了調(diào)研，研究梳理了有關(guān)重點問題和執(zhí)法檢查重點細化提綱。委托中華全國律師協(xié)會、中國政法大學(xué)公證法學(xué)研究中心開展了第三方評估。

這次執(zhí)法檢查有以下幾個特點：一是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習近平法治思想。幾位副委員長到地方檢查時，帶頭宣講黨中央對發(fā)展公證法律服務(wù)業(yè)的部署要求，推進公證法學(xué)習宣傳和貫徹落實。二是堅持問題導(dǎo)向，落實依法原則。緊密結(jié)合公證法的規(guī)定和當前公證工作中存在的突出問題，確定檢查重點，加強抽查暗訪，深入實際、深入一線，努力找到難點和痛點，真正形成改進工作的壓力和動力。河北、遼寧等地立行立改落實執(zhí)法檢查組提出的意見建議。三是引入第三方對法律實施情況進行評估。采用問卷調(diào)查、訪談、統(tǒng)計分析等方式，實現(xiàn)31個?。▍^(qū)、市）全覆蓋，提高執(zhí)法檢查的全面性、客觀性和科學(xué)性。四是發(fā)揮人大代表和地方人大作用。吸收12位全國人大代表參加執(zhí)法檢查，與地方人大密切配合，邀請五級人大代表共47位參加座談和實地檢查，赴基層立法聯(lián)系點聽取意見建議，在執(zhí)法檢查中落實全過程人民民主。五是堅持疫情防控和執(zhí)法檢查工作兩手抓、兩不誤。根據(jù)疫情防控形勢，及時調(diào)整工作安排，主動協(xié)調(diào)有關(guān)部門和人員，扎實做好各環(huán)節(jié)工作，做到力度不減、標準不降。

現(xiàn)將這次執(zhí)法檢查的主要情況報告如下。

一、法律實施總體情況

公證法實施后，國務(wù)院及地方各級政府緊緊圍繞黨和國家工作大局，依法加強公證工作，不斷推動公證事業(yè)發(fā)展。黨的十八大以來，各地進一步認真貫徹執(zhí)行公證法，依法拓展和規(guī)范公證服務(wù)，著力提高公證服務(wù)的供給總量、質(zhì)量和效率。截至2021年11月底，全國共有公證機構(gòu)2980家，公證員14147人,公證員助理9874人；自公證法實施以來，全國公證機構(gòu)辦證總量為18481.34萬件，2021年前11個月辦證量為741.91萬件。

根據(jù)第三方評估機構(gòu)在公證當事人、公證從業(yè)人員、公證法學(xué)研究專家、律師等不同群體問卷調(diào)查的反饋數(shù)據(jù)，按照優(yōu)秀、良好、中等、及格、不及格的標準，公證法實施情況總體評價為“中等”。其中獲得良好評價的共6條（第1、2、3、13、16、32條），占比為13.04%；及格評價的共3條（第6、29、46條），占比為6.52%；其余37條獲得中等評價，占比為80.43%。

（一）發(fā)揮職能作用，服務(wù)中心大局

公證法第1條明確了立法目的，即規(guī)范公證活動，保障公證機構(gòu)和公證員依法履行職責，預(yù)防糾紛，保障自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益。各地認真貫徹實施公證法，公證機構(gòu)及其公證員通過依法辦證，為減少糾紛、保障民生、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。一是服務(wù)基本民生,彰顯公益價值。做好涉及公民人身、財產(chǎn)、家庭關(guān)系的公證服務(wù),通過辦理遺囑、繼承等公證,促進家庭和睦、社會和諧。辦理“小升初”派位、保障房搖號、村居兩委選舉等現(xiàn)場監(jiān)督公證,促進社會治理創(chuàng)新。圍繞土地承包、企業(yè)改制、土地征用、房屋拆遷、勞動關(guān)系、環(huán)境保護等社會矛盾易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域,為群眾提供公證服務(wù),從源頭上預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生。北京2021年推出“公證服務(wù)周末不打烊”“集中辦理遺囑公證服務(wù)周”等便民利民舉措66項，為民辦實事16753件。二是服務(wù)中心工作，助力經(jīng)濟社會發(fā)展。圍繞重點領(lǐng)域、重大工程、重點項目提供公證服務(wù)，助力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。河北公證機構(gòu)為京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)建設(shè)、冬奧會重大工程的征地拆遷、招投標等，及時辦理證據(jù)保全、現(xiàn)場監(jiān)督公證。寧夏公證機構(gòu)助力脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，免費辦理涉及移民搬遷、土地流轉(zhuǎn)、安置房分配等公證事項7800件，脫貧攻堅類公證4100件。疫情防控期間，各地紛紛出臺利企便民舉措，為群眾提供網(wǎng)上公證咨詢、辦證等服務(wù)，助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)。三是做好涉外和海外公證工作,促進對外開放。全國公證機構(gòu)通過辦理涉外、涉港澳臺公證,服務(wù)對外開放,維護中國公民和企業(yè)合法權(quán)益。2006年以來共辦理涉外公證4684.9萬件，涉港澳臺公證275.94萬件，公證文書發(fā)往180多個國家和地區(qū)。我國駐外使領(lǐng)館落實公證法第45條規(guī)定，為長期居住在當?shù)氐闹袊瘢ê郯呐_同胞）辦理公證，公證法實施以來，共辦理公證274.45萬份（截至2021年11月底）。廣東出臺公證行業(yè)服務(wù)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)十條措施，深化粵港澳三地公證合作。四是拓寬服務(wù)領(lǐng)域，滿足差異化、高質(zhì)量公證需求。拓展金融、知識產(chǎn)權(quán)保護、司法輔助等公證業(yè)務(wù)領(lǐng)域,創(chuàng)新開展在線辦證服務(wù)，努力滿足多層次、寬領(lǐng)域、個性化的公證法律服務(wù)需求。北京公證機構(gòu)參與調(diào)解、取證、送達、保全、執(zhí)行等司法工作數(shù)量從2017年的985件猛增至2020年的32.6萬余件。上海鼓勵公證機構(gòu)與金融機構(gòu)合作，既有效解決了中小企業(yè)融資難問題，又降低了小額信用貸款不良率。

（二）持續(xù)深化改革，激發(fā)行業(yè)活力

公證體制機制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容。公證法實施以來，公證事業(yè)一直在改革中不斷發(fā)展完善。一是加強頂層設(shè)計，明確改革目標。2016年和2017年，司法部會同有關(guān)部門，先后印發(fā)《關(guān)于推進公證機構(gòu)改革發(fā)展有關(guān)問題的通知》《關(guān)于推進公證體制改革機制創(chuàng)新工作的意見》《關(guān)于深化公共法律服務(wù)專業(yè)人員職稱制度改革的指導(dǎo)意見》，明確了公證工作改革的方向和路徑，確定了改革配套政策。截至2017年11月,全國889家行政體制公證機構(gòu)全部轉(zhuǎn)為事業(yè)體制。今年，中央深改委審議通過了《關(guān)于深化公證體制機制改革促進公證事業(yè)健康發(fā)展的意見》，進一步明確了公證體制機制改革的目標和要求，司法部已于6月將該意見印發(fā)各地、各有關(guān)部門和單位貫徹落實。二是堅持以滿足公證服務(wù)需求為導(dǎo)向，科學(xué)配置公證資源。穩(wěn)妥推進合作制公證機構(gòu)試點，目前全國共有136家合作制公證機構(gòu)。依法做好公證機構(gòu)設(shè)置、布局調(diào)整工作。河北將省、市、縣三級設(shè)置精簡為市、縣二級。遼寧鼓勵有條件的公證機構(gòu)設(shè)立常駐辦證點、巡回辦證點或遠程辦證點，滿足鄉(xiāng)村地區(qū)服務(wù)供給。三是堅持便民惠民，深化“放管服”改革。建立為老、弱、病、殘等當事人服務(wù)的綠色通道，健全對社會困難群體的減免公證收費政策，推動公證服務(wù)向城鄉(xiāng)社區(qū)延伸。今年5月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于優(yōu)化公證服務(wù)更好利企便民的意見》，對放寬公證執(zhí)業(yè)區(qū)域、全面推行公證證明材料清單管理、持續(xù)深化“最多跑一次”改革、推進更多高頻公證服務(wù)事項全流程在線辦理、“跨省通辦”、“一網(wǎng)通辦”等作出部署。江西在偏遠鄉(xiāng)村開設(shè)流動辦證室，寧夏把公證服務(wù)窗口延伸到市民大廳、金融機構(gòu)，烏魯木齊為群眾提供延時、代辦、上門等服務(wù)，長三角地區(qū)實現(xiàn)12個公證事項跨區(qū)域異地申辦。

（三）強化監(jiān)督管理，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為

一是加強監(jiān)督指導(dǎo)。落實公證法第4條、第5條規(guī)定，各級司法行政部門依法對公證機構(gòu)、公證員和公證協(xié)會進行監(jiān)督、指導(dǎo)，中國公證協(xié)會和地方公證協(xié)會依法開展行業(yè)管理。司法部加強對公證機構(gòu)、公證員執(zhí)業(yè)活動的常態(tài)化監(jiān)管，通過加強黨建引領(lǐng)、警示教育和突出問題專項治理，引導(dǎo)廣大公證機構(gòu)及公證從業(yè)人員依法依規(guī)誠信執(zhí)業(yè)。落實公證業(yè)務(wù)辦理全面登記、全程可控、全網(wǎng)留痕工作機制，嚴格投訴處理程序，從嚴懲處違法違規(guī)執(zhí)業(yè)行為。江蘇建立“機構(gòu)自查、市級檢查、省級抽查”常態(tài)化質(zhì)檢機制。健全完善并嚴格落實公證賠償制度，對公證從業(yè)人員觸碰執(zhí)業(yè)底線的情形“零容忍”。2017年司法部印發(fā)《關(guān)于公證執(zhí)業(yè)“五不準”的通知》,堵住公證程序漏洞。今年2月以來，司法部開展公證行業(yè)突出問題專項治理，整治違法違規(guī)執(zhí)業(yè)、亂收費、服務(wù)意識淡薄等問題，共作出行政處罰51件，行業(yè)懲戒84件，黨紀政務(wù)處分124人。二是加大公證員選拔培訓(xùn)力度。落實公證法第18條規(guī)定，堅持從通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試人員中選拔、任命公證員，依法有序充實和發(fā)展公證員隊伍。自公證法實施以來，司法部共任命公證員11688人。對欠發(fā)達地區(qū)無法招錄到符合任職條件人員的，按照規(guī)定通過考核任職的方式補充公證員。建立健全申請公證執(zhí)業(yè)人員實習管理制度,完善實習登記、培訓(xùn)管理、考核監(jiān)督，確保新任職的公證員具備合格的品行操守和執(zhí)業(yè)能力。

（四）加強制度建設(shè)，強化法律實施保障

一是建立配套制度。公證法頒布后，司法部先后制定或修訂《公證程序規(guī)則》《公證機構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》《公證員執(zhí)業(yè)管理辦法》等關(guān)于公證機構(gòu)、公證人員和公證業(yè)務(wù)方面的規(guī)章。各地也相應(yīng)開展了健全完善各項規(guī)章制度的工作。各公證機構(gòu)落實公證法第14條規(guī)定，建立執(zhí)業(yè)過錯責任追究制度；落實公證法第15條規(guī)定，參加公證執(zhí)業(yè)保險。落實公證法第35條規(guī)定，規(guī)范檔案管理。最高人民法院出臺《關(guān)于審理涉及公證活動相關(guān)民事案件的若干規(guī)定》《關(guān)于公證債權(quán)文書執(zhí)行若干問題的規(guī)定》等司法解釋，強化法律實施保障。二是加強信息化建設(shè)。根據(jù)公證服務(wù)拓展需要，不斷推進信息化、數(shù)字化建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。各地公證機構(gòu)大力發(fā)展在線公證業(yè)務(wù)，很多公證事項只需跑一趟就能拿到公證書。公證檔案信息化建設(shè)大力推進。上海2017年以前的重要檔案和2017年以來的全部檔案實現(xiàn)數(shù)字化。河北完成了公證制度恢復(fù)以來全省1200余萬件公證歷史檔案數(shù)字化。三是加強普法宣傳和基層基礎(chǔ)建設(shè)。各地均將公證法宣傳工作納入普法規(guī)劃，綜合運用傳統(tǒng)媒體和新媒體等載體，宣傳公證法的重大意義、原則精神和重要條款，不斷提升公證的社會知曉度。重慶將公證法宣傳與業(yè)務(wù)重點領(lǐng)域緊密結(jié)合，分領(lǐng)域、分層次開展宣傳，推動普法宣傳工作精準化。

二、法律實施存在的突出問題和困難

從檢查情況看，公證法實施中還存在一些突出問題和困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）公證行業(yè)發(fā)展乏力

一是總體發(fā)展緩慢。公證業(yè)務(wù)量和公證員數(shù)量十幾年來增幅不大。2006年，全國共有公證員11658人，全年辦證量為980.7萬件。目前全國公證員人數(shù)為14147人，2019年全年辦理公證業(yè)務(wù)1374萬件，2020年受疫情影響為1173萬余件。公證法實施以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展、社會利益格局不斷調(diào)整，社會矛盾糾紛處于高發(fā)時期，法律服務(wù)需求增長迅速。與公證發(fā)展起點相近的律師行業(yè)，到2020年底已發(fā)展到52.2萬人，比2006年增長了近4倍。因法律法規(guī)修改、“放管服”改革、區(qū)塊鏈存證等新技術(shù)應(yīng)用等原因，很多地方傳統(tǒng)業(yè)務(wù)需求萎縮，新業(yè)務(wù)發(fā)展乏力。二是發(fā)展不平衡。公證機構(gòu)、業(yè)務(wù)數(shù)量兩極分化現(xiàn)象突出，存在較大的地區(qū)差異。從北京市情況看，2020年業(yè)務(wù)量排名靠前的3家公證處共辦證68.16萬件，占78%，收入占70%，盈余占93%，業(yè)務(wù)量靠后的3家公證處共辦證0.2萬件，占0.23%，收入占0.7%。寧夏有的公證處年均辦證量不到500件。公證服務(wù)資源布局不均衡，公證員主要集中在發(fā)達地區(qū)，業(yè)務(wù)能力較強的公證員大多在規(guī)模較大的公證機構(gòu)執(zhí)業(yè)。廣東省欠發(fā)達地區(qū)公證機構(gòu)數(shù)量占全省的61%，但業(yè)務(wù)數(shù)量和收入僅占全省的10.75%、7.89%，與珠三角地區(qū)相比，這些地區(qū)的公證機構(gòu)體制僵化、服務(wù)領(lǐng)域狹窄，人民群眾新的服務(wù)需求得不到有效滿足。三是對公證預(yù)防糾紛作用認識不足。法律宣傳方式不夠豐富有效，總體上社會各界對公證法和公證制度認知度不高，不少人仍認為公證是多走程序、多花錢，公證制度的價值和作用沒有得到廣泛認同；各級政府及其有關(guān)部門借力公證服務(wù)中心工作，預(yù)防化解矛盾糾紛的意識不強、實踐不多；司法實踐中對賦強公證接受度不高等情形還比較常見；司法行政部門特別是一些領(lǐng)導(dǎo)同志對公證法學(xué)習了解不深，對公證工作研究謀劃不夠。公證主動參與調(diào)解、普法宣傳、開展釋法說理等也不夠積極。

（二）公證隊伍建設(shè)亟需加強

一是公證員數(shù)量總體不足。公證法第17條規(guī)定，公證員的數(shù)量根據(jù)公證業(yè)務(wù)需要確定。省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門應(yīng)當根據(jù)公證機構(gòu)的設(shè)置情況和公證業(yè)務(wù)的需要核定公證員配備方案，報國務(wù)院司法行政部門備案。檢查了解，由于缺少統(tǒng)一的核定標準，各地普遍缺乏公證員配備方案，向國務(wù)院司法行政部門備案的規(guī)定也形同虛設(shè)。目前，公證員隊伍缺口問題嚴重，部分基層、偏遠地區(qū)公證員數(shù)量難以滿足業(yè)務(wù)需求。公證法第8條規(guī)定，公證機構(gòu)應(yīng)有二名以上公證員。目前有些公證機構(gòu)不符合上述法定最低條件，全國共有“一人處”59家，“無人處”114家。一些公證機構(gòu)隊伍青黃不接，靠返聘退休人員和行政編制人員派駐從業(yè)勉強維持業(yè)務(wù)。二是隊伍結(jié)構(gòu)不合理。從業(yè)人員老齡化是普遍性問題，如河北50歲以上公證員占比32%；遼寧50歲以上公證員占比52.4%，40歲以下公證員僅占14.4%。三是公證隊伍“進不來”“留不住”問題突出。公證法第18條、第19條規(guī)定了公證員的任職條件。由于準入門檻高、工資待遇低等原因，公證行業(yè)的職業(yè)吸引力偏低，難以吸引和留住高素質(zhì)人才，公證隊伍流失現(xiàn)象嚴重。河北反映，今年以來免職的24名公證員中，除7人正常退休外，其余17人均通過考錄、轉(zhuǎn)崗方式進入司法機關(guān)或從事律師等工作。有的地方30年未開展公證員高級專業(yè)技術(shù)資格評聘，挫傷了公證隊伍積極性。四是隊伍素質(zhì)能力有待提高。部分公證從業(yè)人員對公證的公益屬性存在認識偏差，服務(wù)意識不強。面對一些新型業(yè)務(wù)、復(fù)雜業(yè)務(wù)，許多公證員還存在不敢辦、不會辦的情況，有的要求辦證申請人重復(fù)開具證明。公證債權(quán)文書質(zhì)量不高、可執(zhí)行性差的情況依然存在。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，公證法施行以來，人民法院依照公證法第37條第2款規(guī)定，共裁定不予執(zhí)行公證債權(quán)文書5327件，近兩年，每年裁定駁回申請的數(shù)量均超過300件，雖然占債權(quán)文書總量比例逐年下降，但絕對數(shù)比過去有所增長。北京等地個別公證機構(gòu)在辦理賦強公證業(yè)務(wù)時審查不嚴，導(dǎo)致“套路貸”、“砍頭息”、變相高利貸等違法違規(guī)交易進入執(zhí)行程序。五是公證機構(gòu)負責人任命有不合規(guī)定的情況。公證法第10條規(guī)定了公證機構(gòu)負責人的任職條件和產(chǎn)生程序，但因缺乏具體操作辦法，法律規(guī)定的推選未很好落實，仍存在沒有執(zhí)業(yè)資格的“外行”或沒有執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的機關(guān)干部“空降”為公證處負責人的情況。

（三）執(zhí)業(yè)保障有待落實

一是公證核實難。公證法第29條賦予公證機構(gòu)核實權(quán)，并規(guī)定有關(guān)單位或者個人應(yīng)當依法予以協(xié)助。基層反映，公證機構(gòu)在核實過程中，單位和個人常以涉及隱私、公證機構(gòu)無權(quán)核實等為由，拒絕協(xié)助配合。公證法實施以來，國務(wù)院及其有關(guān)部門并未就落實公證機構(gòu)核實權(quán)問題制定具體細則或者建立協(xié)作機制，導(dǎo)致“核實難”問題在公證行業(yè)普遍存在。二是信息共享難。目前部門之間、地區(qū)之間還存在“數(shù)據(jù)壁壘”，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“信息共享”還有很大難度，公證機構(gòu)更因其非行政機關(guān)屬性，在獲取政府部門信息方面存在障礙，公證工作的信息化建設(shè)及配套制度亟需加強。外交外事部門也反映，目前駐外使領(lǐng)館無法直接核實申請人提供的房產(chǎn)證、身份證、學(xué)歷學(xué)位證、駕駛證等證件真?zhèn)?，難以滿足海外中國公民的實際需求。三是公證檔案管理難。公證法第35條規(guī)定，重要的公證檔案在公證機構(gòu)保存期滿，應(yīng)當按照規(guī)定移交地方檔案館保管。檢查發(fā)現(xiàn)，因重要公證檔案依法確定難及地方檔案館硬件條件有限，各地普遍存在檔案移交難的問題。此外，由于對合作制公證機構(gòu)單位屬性的認識不統(tǒng)一，目前合作制公證機構(gòu)的檔案只能自己保管，檔案保管成本高。公證檔案的社會化外包工作需進一步加強規(guī)范和監(jiān)管。四是對當事人違法行為懲戒難。公證法第44條規(guī)定了對辦證當事人提供虛假證明材料騙取公證書等違法行為的法律責任。實踐中，當事人違法行為隱蔽性強、成本低，公證領(lǐng)域社會信用體系不健全，打擊力度不夠。

（四）體制機制改革推進困難

一是公證機構(gòu)性質(zhì)定位不明確影響改革推進。公證法第6條規(guī)定，公證機構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構(gòu)，從法律上明確了公證的公益性，但將公證機構(gòu)的性質(zhì)留待改革去解決。目前，事業(yè)制、合作制兩種不同體制的公證機構(gòu)并存，對于如何處理好非營利性機構(gòu)性質(zhì)和市場化運行機制的關(guān)系，尚未提出有效方案。遼寧在改革中曾將公證機構(gòu)與其他公共服務(wù)機構(gòu)合并，公證機構(gòu)最基本的獨立性難以滿足。二是機構(gòu)設(shè)置和管理仍保留原行政體制的特征。我國公證機構(gòu)的設(shè)置原是在計劃經(jīng)濟時代引進前蘇聯(lián)模式，屬于行政體制，各級司法行政機關(guān)都設(shè)有相對應(yīng)的公證機構(gòu)。公證法第7條規(guī)定公證機構(gòu)設(shè)置的原則是“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局”，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立，但法律實施后因照顧公證機構(gòu)布局現(xiàn)狀，大都沒有依法進行調(diào)整，仍存在層層設(shè)立的現(xiàn)象。雖然公證機構(gòu)“行政轉(zhuǎn)事業(yè)”已經(jīng)完成，但仍然管辦不分，自主權(quán)無法真正落實。三是改革措施落地難。2000年以來,國務(wù)院及其有關(guān)部門出臺了一系列推進公證機構(gòu)改革發(fā)展的政策措施,但由于制定和執(zhí)行的穩(wěn)定性協(xié)調(diào)性不足,導(dǎo)致效果不彰。2017年以來，司法部等部門圍繞公證體制機制改革，提出編制備案制、企業(yè)化財務(wù)管理、績效工資總量核定、合作制公證機構(gòu)試點等改革措施，但由于缺乏部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動和明確可行的配套政策，事業(yè)體制機制改革“三項政策”在許多地區(qū)尚未落地見效，合作制試點也推進緩慢。

（五）公證監(jiān)督管理有待加強

一是“兩結(jié)合”管理體制效能發(fā)揮不夠。公證法第4條、第5條規(guī)定了司法行政部門和公證協(xié)會的監(jiān)督管理職能，但行政管理和行業(yè)管理的職責權(quán)限劃分不清，“兩結(jié)合”管理體制的優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮。有的地方司法行政機關(guān)對公證行業(yè)重視不夠，缺乏日常有效行政監(jiān)管；公證行業(yè)自律作用發(fā)揮不夠，對公證執(zhí)業(yè)活動常態(tài)化的監(jiān)管、考核和懲戒需要加強，公證協(xié)會自身建設(shè)和發(fā)展還相對滯后；對當事人提交合法公證申請而公證機構(gòu)拒絕公證的情形，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制督促公證機構(gòu)履行職能。目前公證機構(gòu)各種體制并存，監(jiān)管難度增大，行業(yè)監(jiān)督向基層延伸也做得不夠。法律僅對全國和省級公證協(xié)會作了規(guī)定。實踐中，河北、山西等省份在市一級也設(shè)立了公證協(xié)會，其法律地位、行業(yè)懲戒權(quán)尚不明確。二是監(jiān)督缺失。對公證執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督，主要依據(jù)公證法第14條規(guī)定實行內(nèi)部管理，缺乏包括社會監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督機制，公證工作向社會公開不夠。有的公證機構(gòu)內(nèi)部管理制度和風險防控機制弱化，公證辦證程序行政審批色彩濃厚，辦證人和審批人責任劃分不清。三是公證質(zhì)量監(jiān)管缺位。目前，公證行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管體系有待完善，特別是對基本公證服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督需要強化。北京、河北、廣東等地均反映，辦理公證事項需要提交的證明材料多、辦證難、辦證慢、手續(xù)繁等問題仍然不同程度存在。

（六）一些法律規(guī)定不適應(yīng)新形勢

一是公證機構(gòu)的功能定位需要進一步明確。公證法第2條規(guī)定公證是“對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動”，第６條規(guī)定公證機構(gòu)為“證明機構(gòu)”。從實踐來看，公證已不僅僅是證明活動，還包括法律咨詢、調(diào)解、代辦等綜合法律服務(wù)，內(nèi)容也不僅限于民事，“證明機構(gòu)”的定位已不能滿足公證發(fā)展需求。二是公證服務(wù)的范圍和方式亟待擴展。公證法第11條、第12條采用“列舉＋概括”的方式對公證業(yè)務(wù)事項和公證方式進行了規(guī)定。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，出現(xiàn)了視頻公證、線上服務(wù)、公證參與司法輔助事務(wù)等業(yè)務(wù)、方式，現(xiàn)行法律沒有涵蓋，造成公證機構(gòu)在業(yè)務(wù)拓展方面存在顧慮。三是公證機構(gòu)的組織形式需要明確。公證法第6條未對公證機構(gòu)的組織形式作區(qū)分，客觀上導(dǎo)致了事業(yè)制、合作制兩種不同體制公證機構(gòu)的趨同化管理，在監(jiān)督管理上既容易發(fā)生“缺位”風險，又可能導(dǎo)致“越位”問題，不利于公證行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。四是公證員任職條件需要調(diào)整。公證法第18條規(guī)定了公證員任職條件，除需滿足進入法律職業(yè)共同體的一般條件外，還對年齡、實習期等規(guī)定了更嚴格的條件，第19條將公證員考核任職的身份限定為公務(wù)員、律師或從事法學(xué)教研人員。過高的條件不利于吸收公證后備人才，制約隊伍建設(shè)。

三、意見和建議

為深入貫徹習近平法治思想，落實黨中央對發(fā)展公證法律服務(wù)業(yè)的部署要求，進一步促進公證法實施和公證事業(yè)健康發(fā)展，針對檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，提出如下建議。

（一）增強公證工作能動性，充分發(fā)揮預(yù)防化解矛盾糾紛的作用

一是堅持公證作為預(yù)防性法律制度的基本定位。公證工作要將預(yù)防化解矛盾糾紛作為重要目標，找準公證服務(wù)大局的切入點，密切關(guān)注社會需求，不斷拓展公證服務(wù)的廣度和深度。各級政府、有關(guān)方面應(yīng)將公證納入矛盾糾紛多元化解和訴源治理機制中通盤考慮，發(fā)揮好公證預(yù)防糾紛、減少訴訟、維護市場交易安全穩(wěn)定的獨特作用。二是強化公證預(yù)防糾紛功能作用。公證機構(gòu)應(yīng)積極開展“公證+調(diào)解”服務(wù)，協(xié)助黨政機關(guān)開展涉法涉訴案件化解、重大突發(fā)案事件處置、行政執(zhí)法等工作，發(fā)揮公證對訴訟的支持性、服務(wù)性、保障性作用。積極推進公證在防范化解金融風險、服務(wù)民營企業(yè)、服務(wù)“三農(nóng)”、知識產(chǎn)權(quán)保護、減災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域的實踐，促進公證在現(xiàn)代社會信用體系建設(shè)、訴源治理和多元化糾紛解決機制建設(shè)方面發(fā)揮更大的作用。

（二）堅持和強化公證的公益性，提高公證服務(wù)的均等化、可及性水平

一是堅持公證為民。公證服務(wù)是公共法律服務(wù)體系的重要組成部分。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，牢牢把握社會公平正義價值追求，確保公證工作客觀、公正。二是加強公證公益法律服務(wù)保障。司法行政部門要會同有關(guān)部門梳理出密切關(guān)系民生的公證公益法律服務(wù)事項，實行清單化管理。研究論證將公證公益法律服務(wù)納入各級基本公共服務(wù)體系，給予經(jīng)費保障和資金支持。公益服務(wù)實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，根據(jù)辦理頻次和成本測算合理確定收費標準。加強公證法律援助，對符合條件的特殊群體減免收費。三是強化便民利民。公證服務(wù)內(nèi)容主要是涉及民生的民事家事類事項，必須堅持服務(wù)為民、便民利民。推進公證服務(wù)進駐政務(wù)服務(wù)或公共法律服務(wù)平臺，穩(wěn)步有序推進海外遠程視頻公證試點，進一步擴大“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”公證事項范圍，全面推行證明材料清單管理，落實一次性告知等利企便民服務(wù)舉措，簡化辦理流程，提高服務(wù)效率。

（三）強化人才建設(shè)和管理，打造高素質(zhì)公證員隊伍

一是完善公證員隊伍建設(shè)各項機制。嚴格落實法律規(guī)定，通過完備的機制保證公證員的數(shù)量與公證業(yè)務(wù)需要相適應(yīng)。完善公證員選拔、任命和考核任職工作制度，加強職業(yè)保障，以事業(yè)留人、以待遇吸引人，破解以編制限制公證人員招錄、公證員“招不來”“留不住”等突出問題。推進法學(xué)院校增設(shè)公證業(yè)務(wù)課程，建設(shè)聯(lián)合培養(yǎng)基地，培育公證員后備人才。二是加強素質(zhì)能力建設(shè)。大力加強公證行業(yè)和公證隊伍價值觀建設(shè)，注重公證行業(yè)黨組織建設(shè)和公證執(zhí)業(yè)人員職業(yè)道德培訓(xùn)，形成統(tǒng)一的公證執(zhí)業(yè)理念，培養(yǎng)事業(yè)使命感、職業(yè)尊榮感。開展多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強對新業(yè)務(wù)、新方式的指導(dǎo)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)、崗位技能和執(zhí)業(yè)水平。三是健全從嚴監(jiān)管制度規(guī)定。進一步發(fā)揮“兩結(jié)合”管理體制效能，建立健全公證質(zhì)量責任制、錯證追究制和公證質(zhì)量檢查保障機制，將保證公證質(zhì)量貫穿公證管理和執(zhí)業(yè)活動的各個環(huán)節(jié)，確保公證文書真實、合法、有效。健全完善外部監(jiān)督機制，加大信息公開力度，從嚴懲處違法違規(guī)執(zhí)業(yè)行為。

（四）加強公證執(zhí)業(yè)保障，改善執(zhí)業(yè)環(huán)境

一是進一步加強公證信息化建設(shè)。針對公證機構(gòu)普遍反映的核實難、信息共享難問題，建議司法部、中國公證協(xié)會梳理匯總形成信息需求清單，加快推進與民政、公安、人社、自然資源、外交外事等部門數(shù)據(jù)共享工作，積極推進在人口基本信息、婚姻、收養(yǎng)、不動產(chǎn)登記、企業(yè)登記等方面辦理公證所需數(shù)據(jù)的共享和在線查詢核驗工作，加大區(qū)塊鏈、云計算、數(shù)字簽名等信息技術(shù)運用，提升公證服務(wù)能力。加快推進全國公證管理系統(tǒng)升級改造，實現(xiàn)公證信息數(shù)據(jù)全部匯聚。加強檔案管理規(guī)范化和信息化建設(shè)，健全公證檔案查詢利用機制。二是完善執(zhí)業(yè)保障相關(guān)制度。建立告知承諾制，對當事人確有舉證困難，公證機構(gòu)又無法核實的，由當事人作出真實性承諾，公證機構(gòu)可出具公證書并明確當事人不誠信的法律責任。加大對虛假公證當事人的打擊力度。將公證不誠信行為依法依規(guī)納入信用記錄并實施失信懲戒，加大對騙取公證書的懲處力度，研究入刑問題。完善公證賠償制度，免除已盡勤勉和注意義務(wù)的公證機構(gòu)和公證員的法律責任。

（五）落實公證體制機制改革有關(guān)政策，增強公證機構(gòu)活力和創(chuàng)新動力

一是明確公證體制機制改革路徑。根據(jù)《關(guān)于深化公證體制機制改革促進公證事業(yè)健康發(fā)展的意見》，結(jié)合檢查中各地區(qū)各類公證機構(gòu)運行情況，研究論證在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)保留公證機構(gòu)為公益一類事業(yè)單位的可行性，由政府給予場所、人員、經(jīng)費等保障，滿足人民群眾基本公證服務(wù)需求；其他地區(qū)公證機構(gòu)為非營利法人的社會服務(wù)機構(gòu)，在堅持公益性的同時，按照市場規(guī)律運行，自主開展業(yè)務(wù)，獨立承擔法律責任。改革重點首先應(yīng)放在優(yōu)化事業(yè)體制公證機構(gòu)運行機制上，結(jié)合各地實際，考慮公證行業(yè)的特殊性，制定具體可操作的三項改革配套政策，打通改革“最后一公里”。其次要規(guī)范有序推進合作制公證機構(gòu)建設(shè)發(fā)展，抓緊制定出臺合作制公證機構(gòu)管理辦法，明確公有公益屬性和合法營利的具體制度和規(guī)則。二是優(yōu)化和規(guī)范運行機制。通過改革落實事業(yè)體制公證機構(gòu)的用人自主權(quán)和分配自主權(quán)，解決激勵不到位問題。市場化、競爭性的公證服務(wù)事項實行市場定價，服務(wù)價格協(xié)商確定，充分發(fā)揮市場作用。三是堅持科學(xué)改革、精準改革。要根據(jù)各地實際情況，一地一案、一處一案做好工作，當管則管、當放則放，不搞“一刀切”。要鼓勵不同體制機制公證機構(gòu)良性競爭、合法競爭，以服務(wù)質(zhì)量和效率論英雄。四是加大對公證資源不足地區(qū)政策扶持，通過考核任職、選派公證員駐點執(zhí)業(yè)、設(shè)立分支機構(gòu)、開展志愿服務(wù)活動等方式，解決欠發(fā)達地區(qū)公證機構(gòu)人員短缺問題。

（六）完善公證法律制度，加強法律宣傳

一是完善法律制度。建議將公證法修改列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，著手啟動公證法修改的研究論證工作，針對公證制度定位、公證機構(gòu)性質(zhì)和組織形式、公證員準入、公證業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)形式和手段、執(zhí)業(yè)保障、監(jiān)督管理、法律責任，以及賦強公證的適用范圍等重要問題加強調(diào)查研究，廣泛聽取意見。二是健全配套規(guī)定。注重做好相關(guān)法律的配套銜接，針對檢查中反映的法定公證條款長期休眠、公證證據(jù)審查規(guī)則缺失等問題加強研究；對照法律條文和中央要求對相關(guān)規(guī)定和政策措施進行梳理，分門別類制定配套規(guī)定，推動形成完備的公證法律制度體系。公證協(xié)會要及時制定與行業(yè)自律和拓展規(guī)范新型業(yè)務(wù)相關(guān)的規(guī)則指引。三是加強法律宣傳和法律實施的監(jiān)督。通過以案釋法等形式，大力宣傳公證法和公證工作，讓越來越多的人知道公證、認可公證、信任公證、運用公證。通過加強對公證法實施和制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，切實增強法律制度的執(zhí)行力。

以上報告，請審議。

（責編：徐剛）