2021年12月2日，栗戰(zhàn)書委員長在北京出席第二十七次全國地方立法工作座談會(huì)并講話。攝影/馬增科
地方立法工作座談會(huì)舉辦以來，已經(jīng)成為地方人大立法工作交流的有效平臺(tái)。今年是第27次會(huì)議。上個(gè)月，我們黨召開十九屆六中全會(huì)，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》。習(xí)近平總書記的重要講話和全會(huì)決議，思想含量、知識含量都十分豐富，充分顯示了我們黨高度的歷史自信、政治自覺，是新時(shí)代中國共產(chǎn)黨人牢記初心使命、堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的政治宣言，是以史為鑒、開創(chuàng)未來、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的行動(dòng)指南。所以，我們這次座談會(huì)，也是推動(dòng)學(xué)習(xí)十九屆六中全會(huì)精神，以立法工作的實(shí)踐貫徹黨中央的決策部署。
去年11月16日至17日，中央召開全面依法治國工作會(huì)議，確立并闡述習(xí)近平法治思想，對包括立法工作在內(nèi)的新時(shí)代全面依法治國工作作出部署。今年10月13日至14日中央又召開人大工作會(huì)議，深刻闡述習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，明確了新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的指導(dǎo)思想、重大原則和重點(diǎn)任務(wù)。習(xí)近平總書記關(guān)于人大制度、人大工作、立法工作的重要思想和指示要求，黨中央印發(fā)的關(guān)于新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見，是做好人大工作、立法工作的根本遵循，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹，全面落實(shí)到工作中去。
剛才，10位地方人大同志作了發(fā)言，圍繞會(huì)議主題，結(jié)合各地實(shí)際，介紹了情況和經(jīng)驗(yàn)，講得都很好。下面，我從三個(gè)方面談些意見，同大家交流。第一個(gè)方面，主要是梳理一下習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作包括地方立法工作的重要思想、指示、要求；第二個(gè)方面，主要是介紹一下各地立法工作的一些成功經(jīng)驗(yàn)、好的做法；第三個(gè)方面，主要是說一說進(jìn)一步提高地方立法水平需要深入研究、探討的幾個(gè)問題。
2021年12月2日，栗戰(zhàn)書委員長在北京出席第二十七次全國地方立法工作座談會(huì)并講話。攝影/馬增科
一、用習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要指示要求引領(lǐng)地方立法工作
習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。去年，中央全面依法治國工作會(huì)議之后，我們即在山西舉辦地方立法工作座談會(huì)，一起學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，今天的會(huì)議也正逢中央人大工作會(huì)議之后。習(xí)近平總書記在全面依法治國工作會(huì)上提出的“十一個(gè)堅(jiān)持”重點(diǎn)工作，在中央人大工作會(huì)議上總結(jié)的“六個(gè)必須堅(jiān)持”重大原則和“六個(gè)方面”重點(diǎn)任務(wù)，對立法工作都具有直接和間接的重要指導(dǎo)意義。
習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的指示要求，內(nèi)容十分豐富，主要的有：一是關(guān)于立法的政治原則，鮮明提出黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治之魂，加強(qiáng)黨對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度機(jī)制，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志。二是關(guān)于立法的目標(biāo)，鮮明提出要加快完善中國特色社會(huì)主義法律體系，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。三是關(guān)于立法的主要任務(wù)，鮮明提出加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，注重將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。四是關(guān)于立法的功效作用，鮮明提出發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)。五是關(guān)于立法的指導(dǎo)原則，鮮明提出要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，堅(jiān)持尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，堅(jiān)持為了人民、依靠人民，堅(jiān)持嚴(yán)格依照法定權(quán)限和法定程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。六是關(guān)于立法的著力點(diǎn)，鮮明提出抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，在確保質(zhì)量的前提下加快立法工作步伐，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使法律體系更加科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威。七是關(guān)于立法的主體責(zé)任，鮮明提出發(fā)揮好人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和問題導(dǎo)向，豐富立法形式，增強(qiáng)立法的針對性、適用性、可操作性。
除了以上7個(gè)方面，習(xí)近平總書記還專門針對地方立法工作作了十分具體、明確的指示要求。一是緊扣大局。習(xí)近平總書記在紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年之際作出重要指示，要求地方人大及其常委會(huì)要圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。在中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，圍繞貫徹落實(shí)黨中央大政方針和決策部署，做好地方立法工作。地方立法作為中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是國家法律、行政法規(guī)的重要補(bǔ)充，最主要的職能就是通過法定程序使黨的政策、中央精神、國家法律落地生根，解決好法治通達(dá)群眾、通達(dá)基層的“最后一公里”問題。二是著眼急需?！皥?jiān)持急用先行”，是習(xí)近平總書記對立法工作的明確要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要有步驟、分階段加快推進(jìn)重要領(lǐng)域立法，積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。要發(fā)揮法治對改革發(fā)展穩(wěn)定的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，以立法高質(zhì)量保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。要深刻領(lǐng)會(huì)和把握這些指示要求，找準(zhǔn)地方立法的著力點(diǎn)、切入口，制定出更多適用、管用的良善之法。去年在疫情防控關(guān)鍵時(shí)期，習(xí)近平總書記明確要求“在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作”，強(qiáng)調(diào)要完善疫情防控相關(guān)立法，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。當(dāng)年就有20多個(gè)省級人大及時(shí)通過關(guān)于依法防疫的地方性法規(guī)，有力保障疫情防控工作有序進(jìn)行。三是著力解決實(shí)際問題。在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題”。在去年中央全面依法治國工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞“鴻篇巨制”，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實(shí)際出發(fā)，解決突出問題。在今年中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記又強(qiáng)調(diào)，要做好地方立法工作，著力解決實(shí)際問題。這就是要求地方立法找準(zhǔn)在法律體系中的定位，突出實(shí)踐特色和針對性、適用性、可操作性，發(fā)揮協(xié)同效能，更好、更有效地解決實(shí)際問題。四是維護(hù)國家法治統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出，要嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，自覺維護(hù)國家法治統(tǒng)一。對一切違反憲法法律的法規(guī)、規(guī)范性文件必須堅(jiān)決予以糾正和撤銷，防止和杜絕違背上位法規(guī)定、地方立法“放水”等問題。要深刻認(rèn)識到，維護(hù)國家法治統(tǒng)一，關(guān)乎國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，不僅是法治建設(shè)中的重大問題，也是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問題。在地方立法工作中，必須始終牢記、自覺貫徹。
習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要論述和指示要求，具有很強(qiáng)的政治性、理論性、指導(dǎo)性、實(shí)踐性，是做好國家立法和地方立法工作的根本遵循，我們必須領(lǐng)會(huì)精髓要義、做到融會(huì)貫通，落實(shí)到立法實(shí)踐的全過程、各方面。
二、各地人大充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，豐富立法形式，有力服務(wù)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展
近年來，各地人大圍繞貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要指示要求，在立法工作中依法履職、擔(dān)當(dāng)作為，制定和修改了一大批適應(yīng)時(shí)代要求、體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)，有力促進(jìn)了地方改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，為立法理論和實(shí)踐做了大量創(chuàng)新性的工作，對國家立法工作也有啟示意義。
從立法內(nèi)容看，普遍做到了圍繞中心、服務(wù)大局，立足各地實(shí)際，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著。
一是圍繞高質(zhì)量發(fā)展的立法明顯增多。北京、江西制定科技成果轉(zhuǎn)化、高新技術(shù)發(fā)展、地方金融監(jiān)管、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等條例。山東出臺(tái)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換促進(jìn)條例，湖南率先開展先進(jìn)制造業(yè)立法，以高質(zhì)量立法服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。廣東出臺(tái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例、信息化促進(jìn)條例、自主創(chuàng)新促進(jìn)條例，在全國率先明確人力資源成本費(fèi)在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的比例。天津、遼寧制定促進(jìn)智能制造發(fā)展條例、大數(shù)據(jù)條例、網(wǎng)絡(luò)虛假信息治理若干規(guī)定等。天津的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例，是我國第一部相關(guān)領(lǐng)域的綜合性地方法規(guī)。這些立法抓住了推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的要害，緊密結(jié)合和反映各地實(shí)際，在實(shí)踐中取得了很好的經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果和法律效果。
二是圍繞改革開放的立法明顯增多。上海出臺(tái)關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)立法工作規(guī)程的規(guī)定，形成了法規(guī)立法需求項(xiàng)目清單，已通過了關(guān)于深化“一業(yè)一證”、市場主體退出等4部浦東新區(qū)法規(guī)。山西堅(jiān)持以法治方式服務(wù)國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，出臺(tái)了開發(fā)區(qū)條例等一大批服務(wù)轉(zhuǎn)型綜合改革的法規(guī)，占新制定法規(guī)的一半左右。海南加快構(gòu)建自由貿(mào)易港法規(guī)體系，制定全國首個(gè)保護(hù)公平競爭條例、首個(gè)反消費(fèi)欺詐法規(guī)。黑龍江、河南、四川、陜西聚焦服務(wù)深化“放管服”改革，制定或修改優(yōu)化營商環(huán)境條例等。這些都為落實(shí)黨中央關(guān)于全面深化改革、推進(jìn)高水平對外開放決策部署，推動(dòng)各地改革開放相關(guān)工作提供了法律保障。
三是圍繞生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的立法明顯增多。安徽制定我國首個(gè)省級林長制法規(guī)，江西出臺(tái)實(shí)施河長制湖長制條例，創(chuàng)新了林、河、湖管護(hù)體制機(jī)制。河北制定白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)條例，強(qiáng)化京津冀晉流域協(xié)作。山東啟動(dòng)黃河三角洲生態(tài)保護(hù)立法，還將統(tǒng)籌全省和沿黃設(shè)區(qū)的市開展黃河相關(guān)立法。河南正在制定南水北調(diào)飲用水水源保護(hù)條例，確?！耙磺逅览m(xù)北供”。云南率先出臺(tái)生物多樣性保護(hù)、國家公園管理等專項(xiàng)地方性法規(guī)，依法筑牢我國西南生態(tài)安全屏障。吉林、黑龍江制定黑土地保護(hù)利用條例，突出秸稈還田、少耕免耕、深松深耕等保護(hù)性措施，切實(shí)利用好、保護(hù)好“耕地中的大熊貓”。青海生態(tài)領(lǐng)域地方性法規(guī)有70多件，約占法規(guī)總數(shù)的26%，構(gòu)筑起富有特色的生態(tài)保護(hù)制度體系。這些立法貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，是地方積極落實(shí)中央生態(tài)環(huán)保重大決策部署的具體舉措，對國家生態(tài)環(huán)保法律也是重要的補(bǔ)充和完善。
四是緊貼人民美好生活需要的立法明顯增多。福建出臺(tái)餐飲服務(wù)從業(yè)人員佩戴口罩條例、兒童乘坐機(jī)動(dòng)車使用安全座椅規(guī)定等，這些立法，受到了人民群眾的普遍歡迎。甘肅制定中小學(xué)校安全條例，對強(qiáng)化學(xué)校安全管理、有效預(yù)防和妥善處置各類安全事故等進(jìn)行規(guī)范。陜西修訂全民健身?xiàng)l例，突出全運(yùn)會(huì)“全民全運(yùn)、同心同行”主題，推動(dòng)提高公民身體素質(zhì)和健康水平。寧夏制定的公共衛(wèi)生服務(wù)促進(jìn)條例，依法促進(jìn)人人享有均等公共衛(wèi)生服務(wù)。河北民生領(lǐng)域立法達(dá)38件，占全省法規(guī)總數(shù)的一半以上。用法律方式保障人民群眾獲得感、幸福感、安全感，也體現(xiàn)了我們黨堅(jiān)守一切為了人民初心使命的決心和意志。
五是推動(dòng)社會(huì)治理的立法明顯增多。北京出臺(tái)我國第一部規(guī)范接訴即辦工作的地方性法規(guī)，為構(gòu)建主動(dòng)治理的基本制度框架提供了法律支撐；還有醫(yī)院安全秩序管理規(guī)定實(shí)施一年來，全市涉醫(yī)刑事案件發(fā)案率下降了65%。河南率先制定社會(huì)信用條例，要求縣鄉(xiāng)兩級人民政府加強(qiáng)城市社區(qū)、農(nóng)村等基層信用體系建設(shè)。西藏、寧夏、新疆等民族自治地方，制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例、自治區(qū)平安建設(shè)條例等，把鑄牢中華民族共同體意識融入立法修法工作。這一領(lǐng)域的立法，不僅關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，而且是國家安全的重要內(nèi)容，非常重要，也大有可為。
從立法形式看，形成了一些體現(xiàn)地方特點(diǎn)、符合立法規(guī)律的立法模式和經(jīng)驗(yàn)。這實(shí)際是對立法理論和實(shí)踐的探索，成效也十分顯著。
一是區(qū)域協(xié)同立法加快發(fā)展。今年7月，北京、天津、河北三地通過關(guān)于授權(quán)政府為保障冬奧會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定。上海、江蘇、浙江、安徽“三省一市”協(xié)同制定關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定，體現(xiàn)了“決策協(xié)同、文本協(xié)調(diào)”的特點(diǎn)，推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)維護(hù)。福建、江西、湖南搞好區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法，通過廈門、漳州、泉州、龍巖關(guān)于加強(qiáng)九龍江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定，制定萍鄉(xiāng)、宜春和吉安武功山區(qū)域發(fā)展協(xié)同立法工作方案，長沙、株洲、湘潭城市群一體化發(fā)展協(xié)同立法也在加快推進(jìn)。區(qū)域協(xié)同立法，是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的一種新的立法形式，解決了因?yàn)樾姓^(qū)劃而形不成政策制度合力的問題。目前協(xié)同立法已在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保、大氣污染防治、疫情聯(lián)防聯(lián)控、交通一體化等方面發(fā)揮了積極作用。其中，京津冀、長三角已形成比較固定的立法協(xié)同工作機(jī)制。
二是探索流域共治共同立法模式。云南、貴州、四川共同立法保護(hù)赤水河，今年5月三省同步通過關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)決定和各自省份的赤水河流域保護(hù)條例，并于7月1日同步實(shí)施，開創(chuàng)了我國地方流域共同立法的先河。采取“決定＋條例”的新模式，以共同決定的原則和規(guī)定為遵循，再通過各自的條例細(xì)化保護(hù)赤水河流域的防治措施、法律責(zé)任等，既強(qiáng)化了流域共治、又體現(xiàn)了各自特色，為區(qū)域共同立法提供了新思路、新經(jīng)驗(yàn)。
三是堅(jiān)持“一事一法”，通過“小切口”、“小快靈”精準(zhǔn)立法。去年的地方立法座談會(huì)上，我專門講了山西通過“小切口”立法解決實(shí)際問題的做法。近年來，山西堅(jiān)持立法“切小題目、切準(zhǔn)特色、切細(xì)內(nèi)容、切實(shí)措施”，走出了一條精細(xì)立法、精準(zhǔn)立法的路子。在省人大常委會(huì)制定的法規(guī)中，調(diào)整事項(xiàng)相對單一的占70%以上，不設(shè)章節(jié)的超過50%。立法工作效率也大幅提升，修改野生動(dòng)物保護(hù)法實(shí)施辦法從啟動(dòng)到通過不到20天、禁止野外用火決定從立項(xiàng)到出臺(tái)僅1個(gè)月。重慶抓實(shí)“小快靈”、“小而精”立法，今年9月修改的實(shí)施農(nóng)村土地承包法辦法，篇幅從原來的8章54條縮減為“一文到底”36條，被農(nóng)村干部群眾稱為能看懂、易執(zhí)行的“干貨式”立法。河北的塞罕壩森林草原防火條例前不久正式施行，這是一部森林草原防火方面的“小切口、大部頭”專項(xiàng)立法。內(nèi)蒙古制定的額濟(jì)納胡楊林保護(hù)條例，施行1個(gè)月后，全國首例刑事附帶民事公益訴訟案件就在當(dāng)?shù)亻_庭審理，說明“小切口”立法的補(bǔ)充作用、靈活功效得到充分彰顯，所以，群眾就說這是“立一部法，只為保護(hù)一棵樹”。還有，陜西的延安革命舊址保護(hù)條例、秦腔藝術(shù)傳承發(fā)展條例，貴州的長征國家文化公園條例等，以立法保護(hù)紅色資源、傳承歷史文化，效果都很好。
四是立法工作透明度和公眾參與度進(jìn)一步提升，成為踐行全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。上海的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，在立法工作中發(fā)揮了很好的作用。過去5年來，全市基層立法聯(lián)系點(diǎn)共參與20件國家法律、64件地方性法規(guī)征求意見工作，提交立法建議6530條，其中530多條在立法修法時(shí)被采納。廣西實(shí)現(xiàn)14個(gè)設(shè)區(qū)的市基層立法聯(lián)系點(diǎn)全覆蓋，南寧市基層立法聯(lián)系點(diǎn)有700多個(gè)，收集和反映群眾意見建議，做到“不過濾、不修飾、不曲解”，最大限度地保持“原汁原味”，為的是這個(gè)環(huán)節(jié)真實(shí)反映人民意愿。北京、天津等地?cái)U(kuò)大代表有序有效參與立法，建立“萬名代表下基層”、代表全程參與立法等工作機(jī)制，讓立法之路滿載民意。遼寧注重代表議案向立法項(xiàng)目的轉(zhuǎn)化，2019年以來根據(jù)代表議案確定的立法項(xiàng)目占50%以上。浙江推進(jìn)地方立法數(shù)字化改革，對立法工作機(jī)制、方式流程、手段工具進(jìn)行系統(tǒng)性重塑，加強(qiáng)立法信息管理平臺(tái)建設(shè)，通過信息化、智能化建設(shè)提高立法質(zhì)量和效率。
五是成立“立法專班”起草法律。通過立法專班起草法律，北京人大探索得比較早?，F(xiàn)在，包括山東、廣東、福建等地，還有其他地方都比較多地在采用這一法律起草形式。成立立法專班，是立法工作方式的重要?jiǎng)?chuàng)新。一方面，通過立法專班有利于處理好各方面關(guān)系，加強(qiáng)工作上的協(xié)同配合，從而有助于更好發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用；另一方面，專班有效整合了有關(guān)方面的專業(yè)人才和實(shí)踐人才，形成工作合力，從而能夠提高立法效率和質(zhì)量水平。從實(shí)踐來看，采取立法專班的形式起草法律，取得了良好的效果。
六是積極探索“1＋N”立法模式。貴州采取“1＋N”（綜合性法規(guī)＋專項(xiàng)法規(guī)）的立法模式，完善鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接機(jī)制。組織起草鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例，作出頂層設(shè)計(jì)；同步開展鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)立法，包括制定和修改農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村耕地保護(hù)制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、鄉(xiāng)村文化等法規(guī)，準(zhǔn)備用三五年時(shí)間形成全省鄉(xiāng)村振興地方性法規(guī)的“四梁八柱”。
七是強(qiáng)化備案審查和法規(guī)清理工作。備案審查和法規(guī)清理是地方立法必不可少的環(huán)節(jié)和工作，地方人大負(fù)有確保地方性法規(guī)、自治條例和單行條例符合憲法法律精神，維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威的重大責(zé)任。這方面各地都有不少符合實(shí)際、著眼長遠(yuǎn)的新舉措。湖北創(chuàng)新備案審查工作機(jī)制，將這項(xiàng)工作列入改革項(xiàng)目清單，實(shí)行備案審查工作情況年度報(bào)告、考核制度。甘肅建立地方性法規(guī)動(dòng)態(tài)清理長效機(jī)制，經(jīng)過8次專項(xiàng)清理和1次全面清理，發(fā)現(xiàn)需要修改或廢止的省級、市州法規(guī)101件，已修改32件、廢止22件。重慶堅(jiān)持備案審查與地方立法協(xié)同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)了聽取審議備案審查工作報(bào)告全覆蓋。
以上是各地的一些具體做法，盡管做法不同，但有一個(gè)共同的顯著特點(diǎn)，就是在立法工作中的主導(dǎo)作用得到切實(shí)加強(qiáng)，人大作為立法機(jī)關(guān)的職能得到彰顯。
發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，這是黨中央的明確要求，也是立法法的明確規(guī)定。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)首次提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。2016年，中央出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見，專門對充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用作了部署、提了要求。習(xí)近平總書記在黨的十九大和十九屆四中全會(huì)、中央人大工作會(huì)議上，以及每年聽取全國人大常委會(huì)黨組匯報(bào)時(shí)的重要講話中，都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。
這些年來，圍繞如何發(fā)揮好主導(dǎo)作用，全國人大和地方人大都在進(jìn)行探索。2019年9月4日，在天津召開的省級人大立法工作交流會(huì)上，我結(jié)合各地探索作了一個(gè)總結(jié)，強(qiáng)調(diào)省級人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，最主要的是發(fā)揮人大在確定立法選題、組織法案起草、審議把關(guān)三個(gè)方面的主導(dǎo)作用，以及組織協(xié)調(diào)推動(dòng)，發(fā)揮好專工委、人大代表的作用。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，不是完全由人大“作主”，而是必須堅(jiān)持黨委確定或?qū)徟?；也不是由人大常委?huì)“閉門造車”，而是堅(jiān)持民主立法，廣泛聽取包括人大代表在內(nèi)的各方面的意見。今年中央人大工作會(huì)議上，我圍繞學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)主要是通過貫徹黨的意圖、制定并組織實(shí)施立法規(guī)劃計(jì)劃、協(xié)調(diào)和正確處理各方利益、維護(hù)法治公平、確保法律法規(guī)符合憲法精神來體現(xiàn)。要在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，找準(zhǔn)在立法選題、評估、論證、立項(xiàng)、協(xié)調(diào)、起草、征求意見、審議等各個(gè)環(huán)節(jié)的定位，發(fā)揮把關(guān)作用，防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。這些精神和指導(dǎo)原則，也已經(jīng)體現(xiàn)到了中央文件之中，是全國人大和地方人大共同探索的制度成果，將為我們下一步的立法工作提供指南。
正是在發(fā)揮主導(dǎo)作用的過程中，地方人大牽頭起草的法規(guī)草案數(shù)量明顯增多。廣西人大本屆以來牽頭起草的法規(guī)草案占34%。北京、湖北、重慶、四川、西藏等地完善立法工作專班機(jī)制，由人大和政府有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任“雙組長”，人大提前介入、深度參與調(diào)研起草工作，將立法的重點(diǎn)難點(diǎn)問題解決在前端。甘肅通過嚴(yán)把“五關(guān)”，即立項(xiàng)關(guān)、起草關(guān)、合法性審議關(guān)、專委會(huì)審查關(guān)、法制委統(tǒng)一審議關(guān)，確保法規(guī)有效、管用。江蘇率先制定《省人大“十四五”工作規(guī)劃》，使地方立法更好融入發(fā)展大局、服務(wù)中心工作，這也是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的具體體現(xiàn)。人大在立法工作中主導(dǎo)作用的發(fā)揮，也推動(dòng)了地方立法人才隊(duì)伍建設(shè)。廣東實(shí)施關(guān)于加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)的若干意見、關(guān)于高層次立法工作人才培養(yǎng)計(jì)劃等，提出到2025年建立一支包括15名領(lǐng)軍人才、80名骨干人才、200名專業(yè)人才的立法工作隊(duì)伍，為推動(dòng)全省立法高質(zhì)量發(fā)展提供人才支撐和智力保障。安徽省人大優(yōu)化法制委人員結(jié)構(gòu)，成立人大立法研究中心，核定全額撥款事業(yè)編制15名。
如果要總結(jié)這幾年地方立法工作，可以用“兩個(gè)顯著、一個(gè)主導(dǎo)”概括，就是立法服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成效顯著，豐富創(chuàng)新地方立法形式的成效顯著，人大在立法工作中的主導(dǎo)作用得到充分發(fā)揮。要及時(shí)總結(jié)、交流、宣傳、推廣這些好的經(jīng)驗(yàn)和做法，擔(dān)負(fù)起、完成好新時(shí)代賦予地方立法的使命任務(wù)，共同在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
三、繼續(xù)探索、及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展
在新時(shí)代新征程上，立法工作呈現(xiàn)覆蓋廣、數(shù)量多、節(jié)奏快、要求高的新特點(diǎn)。這就決定了，立法工作要持續(xù)守正創(chuàng)新，適應(yīng)時(shí)代和實(shí)踐不斷提出的新任務(wù)新要求。在工作中，以下幾個(gè)方面的問題，有的要具體地抓好落實(shí)，有的還要深入探討總結(jié)。
一是如何具體地、全面地落實(shí)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個(gè)政治原則，也是工作原則。對此，習(xí)近平總書記有明確的指示要求，就是“地方人大及其常委會(huì)要按照黨中央關(guān)于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)”。這就是說，地方各級人大接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，但最終都是貫徹落實(shí)黨中央的決策部署。希望各地繼續(xù)努力，不論是立法內(nèi)容，還是立法程序，都要把這些要求落細(xì)落實(shí)、落具體，看得見、摸得著，體現(xiàn)到立法工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)方面、每一個(gè)領(lǐng)域，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治原則在立法工作中得到全面貫徹。
二是如何突出地方實(shí)際，通過立法服務(wù)地方改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜，把地方立法決策同本地改革發(fā)展決策更好結(jié)合起來，需要解決什么問題，就立什么法。40多年前，我國首批地方性法規(guī)在新疆誕生，內(nèi)容涉及加強(qiáng)邊境管理、民族文字使用等，就具有鮮明的地方特點(diǎn)。現(xiàn)在，我們已經(jīng)踏上了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，如何結(jié)合各地實(shí)際，在高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、營商環(huán)境、鄉(xiāng)村振興、社會(huì)治理、重大風(fēng)險(xiǎn)防范、弘揚(yáng)文明新風(fēng)以及滿足人民美好生活向往等方面，都有許多具體的、重要的立法選題。這也就是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，要“堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點(diǎn)，聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，推動(dòng)解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和問題”。
三是如何進(jìn)一步豐富立法形式。地方立法可以不拘形式、突出特色，這樣往往也容易搞活，探索創(chuàng)新的空間也大。要深化現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)做法，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)豐富和深化立法形式。在內(nèi)容上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，緊密結(jié)合省情區(qū)情市情實(shí)際，更加注重針對性，聚焦實(shí)際問題“對癥下藥”；在條文體例上，不搞“大而全”、“小而全”，而是開門見山、直入主題，增強(qiáng)法律條款的針對性、可執(zhí)行性，避免宣誓性立法、口號式立法、簡單化立法；在工作機(jī)制上，把“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”這一要求進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)，使人大主導(dǎo)作用有更多的具體形式。還有，現(xiàn)在各地對于互聯(lián)互通、流域治理、公共服務(wù)等共性事項(xiàng)方面的立法需求比較強(qiáng)烈，我們就可以根據(jù)實(shí)際情況，探索更多更有效的立法形式。當(dāng)然，目的還是要解決實(shí)際問題，做到立得住、行得通、真管用。
四是如何發(fā)揚(yáng)全過程人民民主，廣泛凝聚立法共識。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。地方立法最有條件、最應(yīng)該更好發(fā)揚(yáng)民主、發(fā)揮人民群眾參與立法的積極性。要建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)、人大代表“家站”平臺(tái)等，發(fā)揮“民意直通車”作用；廣泛聽取人大代表的意見，發(fā)揮他們作為黨和政府聯(lián)系人民的橋梁紐帶作用；用好各級信訪平臺(tái)和數(shù)據(jù)，在立法工作中充分了解社會(huì)矛盾和群眾訴求；充分利用和挖掘大數(shù)據(jù)，運(yùn)用科技手段為立法服務(wù)；做好網(wǎng)上征求意見的工作，高度重視、積極吸納網(wǎng)民的意見建議。我們就是要通過多種方式、多種途徑，使立法工作體現(xiàn)民主民意，確保立法符合中央精神、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)、反映人民意愿。
五是如何依照法定權(quán)限、遵循法定程序開展地方立法。要全面貫徹實(shí)施立法法，把準(zhǔn)地方立法的定位和職責(zé)。一些地方性法規(guī)是為國家法律、行政法規(guī)配套的，具有實(shí)施性、補(bǔ)充性特點(diǎn)，這就要結(jié)合各地實(shí)際，通過具體、細(xì)化的規(guī)定，使上位法更具可操作性、更利于執(zhí)行。一些地方性法規(guī)是根據(jù)實(shí)際需要制定的，具有創(chuàng)制性、探索性特點(diǎn)，這就要在立法時(shí)吃透中央精神、找準(zhǔn)政策取向，對更好管理地方事務(wù)作出規(guī)范。憲法法律賦予地方的立法權(quán)有著很大的實(shí)踐空間，關(guān)鍵是在遵循法定權(quán)限和程序的前提下，把地方立法權(quán)用足用好。
六是如何更好維護(hù)國家法治統(tǒng)一。要牢固樹立憲法意識，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)。任何地方性法規(guī)都不得同憲法、法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)不一致或相抵觸，地方性法規(guī)之間也要銜接協(xié)調(diào)。提高合憲性審查、備案審查工作質(zhì)量，審查中若發(fā)現(xiàn)涉憲性、合憲性問題，要及時(shí)向全國人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)提出，促進(jìn)合憲性審查與備案審查有序銜接、相互貫通。
立法是一項(xiàng)政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的復(fù)雜工作，需要高素質(zhì)的立法專業(yè)人才作保障。習(xí)近平總書記指出，“建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍”，“打造政治堅(jiān)定、服務(wù)人民、尊崇法治、發(fā)揚(yáng)民主、勤勉盡責(zé)的人大工作隊(duì)伍”，這當(dāng)然也包括人大立法工作隊(duì)伍。希望地方人大及其常委會(huì)在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)加強(qiáng)立法隊(duì)伍和立法能力建設(shè)。
地方立法是國家法律體系的重要組成部分。我們要進(jìn)一步增強(qiáng)“四個(gè)意識”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，按照習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要指示要求，緊緊圍繞加快完善中國特色社會(huì)主義法律體系這個(gè)目標(biāo)，扎實(shí)做好國家立法和地方立法工作，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
（責(zé)編：徐剛）
