區(qū)域協(xié)同立法，是指為解決跨區(qū)域治理難題、推動區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，地緣相近的兩個以上平行立法主體共同確定立法項目、協(xié)同立法程序，著力構(gòu)建相對統(tǒng)一的制度規(guī)范、相對統(tǒng)一的法治環(huán)境。這是深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下應(yīng)運而生的一種新的立法形式，是近年來地方立法工作的一大亮點。今年3月，十四屆全國人大一次會議審議通過關(guān)于修改立法法的決定，明確賦予“區(qū)域協(xié)同立法”的法律地位和效力。
近日，聚焦區(qū)域協(xié)同立法在加強生態(tài)環(huán)境保護、推動綠色發(fā)展中的重要作用，記者采訪京津冀、長三角、川渝等區(qū)域的相關(guān)經(jīng)驗做法和工作成效，為推動解決跨區(qū)域治理難題提供參考借鑒。
——編者
浩浩長江，滔滔嘉陵。站在兩江交匯處的重慶朝天門碼頭極目遠眺，滾滾碧波，水清沙白，遠處“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的標(biāo)語格外醒目。這樣的美景，離不開川渝兩地關(guān)于嘉陵江保護協(xié)同立法的有力保障。
今年3月，立法法修改，增加規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法，明確提出，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制”。
近年來，積極推進區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)成為一些地方立法的特色和亮點，特別是在生態(tài)環(huán)境保護方面，不少地方通過協(xié)同立法，有力推動解決跨區(qū)域生態(tài)治理難題，促進綠色發(fā)展，把“綠水青山就是金山銀山”的理念更好地落地落實。
強化生態(tài)環(huán)境的綜合治理理念
站在四川省合江縣赤水河入江口望去，只見波光粼粼，兩岸樹木蔥蘢，一片山光水色。
“如今赤水河的良好水域生態(tài)，得益于云貴川三省協(xié)同立法、協(xié)作保護?！彼拇ㄊ∪舜蟪Ｎ瘯üの嚓P(guān)負責(zé)人說。
赤水河發(fā)源于云南，流經(jīng)貴州，最終在四川注入長江?！伴L期以來，跨流域保護治理一直是江河保護的難點。有些河流跨多個地域，單個省市的地方立法往往面臨銜接問題，有時會‘管住了下游，管不了上游’。”武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授陳海嵩說，在生態(tài)環(huán)境保護立法上，從流域整體性和生態(tài)完整性出發(fā)，才能更好地做到綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理。
于是，區(qū)域協(xié)同立法成了解決問題的鑰匙。2021年，為了共同保護赤水河流域，云南、貴州、四川三省省人大常委會同步審議通過了關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定和三省各自的赤水河流域保護條例，并于當(dāng)年7月1日實施。
三省省人大常委會關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定均作出規(guī)定，“三省堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、系統(tǒng)治理，全面開展立法、行政執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督和規(guī)劃、防治等領(lǐng)域的協(xié)同配合，確保赤水河流域水資源有效保護和合理利用、水環(huán)境質(zhì)量明顯改善、水生態(tài)功能顯著提升，全面協(xié)同推進赤水河流域經(jīng)濟社會綠色低碳循環(huán)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生。”“三省省人民政府共同建立赤水河流域聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)赤水河流域保護重大事項，共同協(xié)商解決赤水河流域保護重大問題，并明確具體部門承擔(dān)聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制的日常工作?！?/span>
兩年來，三省跨區(qū)域協(xié)同保護和聯(lián)合執(zhí)法日益完善，有效破解“上游保護下游污染”問題，達到“1+1+1＞3”的效果。
除了全流域保護的區(qū)域協(xié)同立法，在解決特定的環(huán)保問題上，區(qū)域協(xié)同立法也發(fā)揮著重要作用。
“快看！是江豚！”遠處浪花里幾個若隱若現(xiàn)的身影，頓時讓安徽省馬鞍山市漁業(yè)行政執(zhí)法支隊隊員興奮不已。通過望遠鏡觀察，可以看見江豚圓乎乎的腦袋、胖嘟嘟的身子，渾身上下呈鉛灰色或灰白色，在水中翻滾，萌態(tài)可掬。
據(jù)了解，江蘇南京、鎮(zhèn)江和安徽馬鞍山三市所轄江段僅占長江干流總長度的4%，卻匯集了約100頭長江江豚，占長江干流江豚數(shù)量的22%。于是，三市開啟了長江江豚保護的協(xié)同立法。2022年9月，江蘇省十三屆人大常委會第三十二次會議批準(zhǔn)南京、鎮(zhèn)江兩市人大常委會提請的《關(guān)于加強長江江豚保護的決定》。同時，安徽省十三屆人大常委會第三十六次會議同步批準(zhǔn)馬鞍山市人大常委會提請的這一《決定》。
將保護范圍從自然保護區(qū)的“點”拓展延伸到長江流域的“面”，著力突出全流域保護；規(guī)定對長江江豚及其生存環(huán)境可能造成不利影響的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照要求進行專題論證，落實避讓、減緩、補償、重建等保護措施；規(guī)定將每年10月24日定為長江江豚保護宣傳日，加強長江江豚保護科普宣傳教育；明確通過協(xié)同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區(qū)跨部門協(xié)同保護制度，加強對長江江豚全生命周期的保護……
江蘇省法治建設(shè)研究基地首席專家、金陵科技學(xué)院立法研究院院長劉小冰說，三座城市的長江江豚保護工作從原先的“單槍匹馬”到如今的協(xié)同立法，共同確定、同步實施的《決定》為江豚生長繁殖提供了更有力的法治保障。
推動構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制
“加油門，再加油門！”北京市門頭溝區(qū)某綜合檢查站，執(zhí)法人員攔下了一輛準(zhǔn)備進北京的重型卡車，進行尾氣排放檢測。
“1.42！”連續(xù)4次檢測后，不透光煙度計報出了檢測結(jié)果。該重型卡車尾氣排放超標(biāo)。
今年4月，河北省保定市生態(tài)環(huán)境局淶水縣分局會同北京市門頭溝區(qū)生態(tài)環(huán)境局，在門頭溝區(qū)某檢查站和淶水縣某檢查站聯(lián)合開展重型柴油貨車尾氣排放路檢抽測工作。本次聯(lián)合執(zhí)法旨在實踐不同行政區(qū)域“一體化”執(zhí)法新模式，破解“兩地交界處”環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管難點。
據(jù)介紹，在京津冀三地同步實施機動車和非道路移動機械排放污染防治條例之后，這樣的協(xié)同執(zhí)法越來越多。維修復(fù)檢不合格的超標(biāo)排放車輛還會被錄入京津冀三地的超標(biāo)排放名單，在三地都“寸步難行”。
作為落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的首個立法協(xié)同項目，北京市、天津市和河北省三地人大于2020年同步審議通過機動車和非道路移動機械排放污染防治條例。在條例中，聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管被作為破解跨區(qū)域環(huán)境問題治理的重要抓手。
其中，《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)與天津市、河北省及周邊地區(qū)建立機動車和非道路移動機械排放污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”“本市與天津市、河北省建立新車抽檢抽查協(xié)同機制，對新生產(chǎn)、銷售的機動車和非道路移動機械的大氣污染物排放狀況進行監(jiān)督檢查”……
除了針對污染、破壞環(huán)境行為的直接依法懲治，區(qū)域協(xié)同立法對跨區(qū)域環(huán)境問題的監(jiān)管也擴展到了治理全過程。
炎炎夏日，萬木蔥蘢。在四川省廣元市，鳶飛魚躍、一江清水向東流的生態(tài)美景正在嘉陵江畔呈現(xiàn)。
2022年1月，《重慶市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的決定》《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》同步實施。這是川渝兩省市推進流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法的首次嘗試。
“決定+條例”實施后，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，重慶、四川兩地聯(lián)合啟動專項行動，治理突出問題，化解跨界河流治理不同步、解決不及時、側(cè)重不統(tǒng)一等癥結(jié)。兩地還建立橫向生態(tài)補償、突發(fā)水污染事件處置等工作機制，實現(xiàn)跨界河流毗鄰地區(qū)的信息互通、聯(lián)合監(jiān)測、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)防聯(lián)治。
統(tǒng)籌推進生態(tài)資源高水平保護與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展
山水江河，既要一心一意謀保護，也要齊心協(xié)力促進保護和發(fā)展協(xié)同。
藍天白云，碧波泛舟。白鷺展翅掠過水面，游船穿梭往來。
如今，大運河京冀段實現(xiàn)互聯(lián)互通，乘船游運河成為一種時尚的休閑度假方式，人與自然和諧共生的美景令人應(yīng)接不暇。
“要實現(xiàn)大運河文化資源的充分開發(fā)、傳承和利用，做好大運河及其沿岸生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)必不可少?！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯嚓P(guān)部門負責(zé)人說。
2022年底，由北京市、天津市和河北省三地人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)共同起草的《關(guān)于京津冀協(xié)同推進大運河文化保護傳承利用的決定》，經(jīng)三地人大常委會分別表決通過，均自2023年1月1日起施行?！稕Q定》指出，“協(xié)同推進大運河文化保護傳承利用，應(yīng)當(dāng)共同加強綠色生態(tài)廊道建設(shè)、生態(tài)空間管控和生態(tài)保護修復(fù)……”
《決定》頒布實施以來，北京市水務(wù)部門堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，進一步強化運河的生態(tài)空間管控和生態(tài)保護修復(fù)，同時加強與河北等地的協(xié)作。如今，北運河北京境內(nèi)全河段水質(zhì)基本穩(wěn)定在地表水環(huán)境Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，冬季部分時間段達地表水環(huán)境Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，出境斷面已全部實現(xiàn)達標(biāo)。
現(xiàn)在的北運河，河畔的濱水步道、景觀棧道平臺時常人山人海?！斑\河清了，運河邊就更熱鬧了，運河文化就更火了！”一位游玩的市民說。
以環(huán)境資源的保護，促進資源的高效集約可持續(xù)利用，也是近年來區(qū)域協(xié)同立法推動高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。
2023年1月10日，在山東省十三屆人大常委會第四十一次會議上，山東黃河沿岸九市制定的9件“黃河水資源保護與節(jié)約集約利用”法規(guī)被集中表決通過。
“統(tǒng)籌當(dāng)?shù)氐乇硭⒌叵滤?、區(qū)域外調(diào)水、非常規(guī)水等各類水資源，實現(xiàn)優(yōu)化配置”；
“市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立完善區(qū)域性水權(quán)交易機制，依托公共資源交易平臺，支持水權(quán)在流域之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間、用水單位之間流轉(zhuǎn)”……
“我們在沿黃九市啟動‘黃河水資源保護與節(jié)約集約利用’協(xié)同立法，打破區(qū)域空間距離和行政壁壘，建立共同遵守的制度規(guī)則?！鄙綎|省人大常委會辦公廳一級巡視員石曉說。
陳海嵩說，下一步，環(huán)境保護領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)更好與長江保護法、青藏高原生態(tài)保護法等國家立法相承接，關(guān)注法律制度的細化落實，為綠色發(fā)展提供更有力的法治保障。（金歆）
（來源：人民日報）
（責(zé)編：徐剛）
