作者：許美群

中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，中央把推進供給側結構性改革確定為當前和今后一個時期經濟工作的主線，這是適應和引領經濟新常態(tài)的主動選擇和必然要求。供給側結構性改革關系到中國經濟社會的發(fā)展，黨和政府相繼出臺了有關政策著力推進。地方人大及其常委會要切實加強黨的領導，堅決貫徹中央重大戰(zhàn)略部署，履行憲法和法律賦予的職權，充分發(fā)揮地方國家權力機關作用，加強對供給側結構性改革的監(jiān)督，促進經濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、供給側結構性改革的內涵

眾所周知，時下我國正面臨經濟下行壓力，經濟運行呈Ｌ型走勢。從國內看，我國正處于“三期疊加”時期，面臨產能過剩、供需錯配等突出問題，加之投資回報率下降、資源環(huán)境約束加劇、人口老齡化加快等不利因素，經濟下行壓力持續(xù)加大。從國際看，全球外貿低迷造成出口下滑，我國制造業(yè)面臨發(fā)達國家再工業(yè)化和發(fā)展中國家加速追趕的兩面夾擊，低成本優(yōu)勢減弱，制造業(yè)創(chuàng)新能力不強。我國產業(yè)長期處于全球價值鏈中低端，國際競爭力和話語權有待提升，核心競爭力還不強。在經濟發(fā)展新常態(tài)下要保持經濟中高速增長，產業(yè)邁向中高端水平，必須秉承“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，堅定不移以推進供給側結構性改革為主線，全面落實“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大重點任務。對供給側結構性改革的理解，有權威人士指出：不妨用“供給側＋結構性＋改革”這樣一個公式來理解，即從提高供給質量出發(fā)，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。供給側結構性改革，重點是解放和發(fā)展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，促使產能過剩有效化解，促進產業(yè)優(yōu)化重組，降低企業(yè)成本，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現代服務業(yè)，增加公共產品和服務供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。要通過一系列政策舉措，特別是推動科技創(chuàng)新、發(fā)展實體經濟、保障和改善人民生活的政策措施，來解決我國經濟供給側存在的問題。簡單理解就是從供給側發(fā)力，通過推進重大改革來解決重大結構性問題。

二、人大對供給側結構性改革監(jiān)督的重要意義

供給側結構性改革涉及經濟社會方方面面，有專家指出，供給方面主要有六項：勞動力、資本、土地代表的自然資源、創(chuàng)新力量、社會服務和制度體制安排等。在政策手段上，包括簡政放權、放松管制、金融改革、國企改革、土地改革、提高創(chuàng)新能力等。推進供給側結構性改革關鍵要發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，矯正以前過多依靠行政配置資源帶來的要素配置扭曲，確保加快轉變經濟發(fā)展方式，加快建設創(chuàng)新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。推進供給側結構性改革毫無疑問也要發(fā)揮政府的作用，要堅持全面深化改革、強化廉政建設、打破壟斷、簡政放權、加強服務，降低制度性交易成本，深化國企改革，發(fā)展混合所有制經濟，積極運用ＰＰＰ模式，構建以“雙贏”或“多贏”為理念的合作發(fā)展機制，努力通過多措并舉實現經濟提質增效，增強經濟發(fā)展的動力。而實際上，在推進供給側結構性改革過程中，政府在發(fā)揮職能方面存在不少缺失，一是政府職能缺位或越位，如權力尋租、為政不為、推諉扯皮，人為提高制度性交易成本等。二是政府決策機制不盡合理，導致有些政策不合實際、可操作性不強。三是關鍵領域改革不到位，如價格、金融、財稅、土地制度、國企、收入分配等改革不到位。凡此種種，政府職能的缺失需要通過監(jiān)督和糾正才能解決。

憲法和法律規(guī)定，各級人大及其常委會對本級人民政府的工作實施監(jiān)督，人大對政府推進供給側結構性改革的監(jiān)督具有重大的現實意義。一是人大對供給側結構性改革的監(jiān)督是主權在民的體現。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！比嗣裢ㄟ^全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的供給側結構性改革進行監(jiān)督，是憲法和法律應有之義，也是主權在民的體現。二是人大對供給側結構性改革的監(jiān)督有利于政策的制定。政府推進供給側結構性改革必然出臺相關的政策，這些政策涵蓋經濟社會諸多方面。通常情況下，政府既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者，因此也會出現政策的“盲區(qū)”和片面化。對于政府來說，行政首長負責制的集權式決策要比民主集中制下的民主決策來得便捷，效率更高，但由于不能充分聽取和協(xié)調各利益相關方的意見，容易導致決策偏離正軌甚至出現重大失誤。再加上政府也具有“理性經濟人”的特點，它的決策會因受到部門利益、思維定勢的影響而有所偏頗。人大實施監(jiān)督，可以糾正政府推進供給側結構性改革政策制定和執(zhí)行中的偏差。三是人大對供給側結構性改革的監(jiān)督有利于突破利益固化的藩籬。推進供給側結構性改革應當全面深化改革，這必然會遇到思想觀念的障礙、利益固化的藩籬，也必將會觸及一些既得利益群體，必將會碰到各種各樣的阻力。而人大監(jiān)督是代表國家和人民進行的監(jiān)督，是國家權力機關的監(jiān)督，這對供給側結構性改革起到促進和推動作用。

三、地方人大開展對供給側結構性改革監(jiān)督的實踐和存在問題

據了解，全國大部分地方黨委、政府出臺了關于供給側結構性改革的總體方案或實施意見，明確具體工作任務、措施、時間進度和組織實施部門等。部分地方人大常委會在2016年監(jiān)督工作計劃中，把供給側結構性改革作為監(jiān)督的重點。

（一）部分地方人大常委會開展對供給側結構性改革監(jiān)督的情況

河北省人大常委會2016年監(jiān)督工作中突出對供給側結構性改革進行監(jiān)督，聽取省政府計劃預算審計報告，完善預算審查監(jiān)督制度，加大對政府重點支出、重大項目建設、重大財政決策的審查監(jiān)督力度，加強國有資產監(jiān)督。圍繞促改革、調結構、治污染、惠民生等事關全局與群眾關注的熱點問題，聽取和審議省政府落實關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒決定的報告等７項專項工作報告。內蒙古自治區(qū)人大常委會在聽取和審議自治區(qū)人民政府關于2016年自治區(qū)國民經濟和社會發(fā)展計劃上半年執(zhí)行情況的報告中，著重于自治區(qū)供給側結構性改革情況，促進工業(yè)穩(wěn)增長、調結構、增效能、化解產能過剩情況，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略情況，實施“十個全覆蓋”工程和扶貧攻堅工程及保障和改善民生、生態(tài)環(huán)境建設和保護等方面的情況。廣東省人大常委會2016年監(jiān)督工作中，省人大財經委分別于4月和5月到省政府有關部門、6月和8月到部分地市開展供給側結構性改革專題調研，并于8月召開座談會，聽取省政府有關部門關于推進供給側結構性改革的情況匯報。9月下旬，省人大常委會會議將聽取和審議省政府關于供給側結構性改革情況的報告。督促省政府及有關部門采取有效措施，著力加強供給側結構性改革，加快實現創(chuàng)新發(fā)展，改善市場預期，增加公共產品和公共服務，優(yōu)化供給結構，擴大有效供給，提高供給質量和效率，提高全要素生產率，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，推動生產力水平整體提高，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展。廣東省各地市、縣（區(qū)）人大常委會也高度重視供給側結構性改革監(jiān)督工作。如茂名市人大常委會就供給側結構性改革開展專題調研，組織部分省、市人大代表開展調研活動，詳細了解企業(yè)推動落實供給側結構性改革政策的情況，聽取市政府及有關部門的情況匯報。建議市政府進一步重視民營企業(yè)發(fā)展，強化服務意識，創(chuàng)新服務手段，開辟溝通聯(lián)絡的“綠色通道”，促進民營企業(yè)做大做強；企業(yè)要在商會協(xié)會的組織和引領下，自強自立，抓住中央供給側結構性改革政策落地所帶來的商機，加快轉型發(fā)展，增強市場競爭力，努力為地方經濟社會繁榮發(fā)展作貢獻。惠州市人大常委會在市政府實施供給側結構性改革總體方案和“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大行動計劃出臺后，及時開展監(jiān)督工作，助推供給側結構性改革。一是開展第一季度經濟發(fā)展情況調研，對“補短板”工作進行研究分析，并針對加快發(fā)展第三產業(yè)，做好“補短板”工作提出了有關意見建議。二是開展全市稅收工作情況調研，聽取市政府關于“降成本”工作情況匯報。三是聽取和審議2016年上半年國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告，就“去庫存、去杠桿”工作進行了研究分析并提出相關意見建議?；葜菔谢輺|縣人大常委會于７月組織調研組對縣政府推進供給側結構性改革情況進行專題調研，調研組通過實地走訪和召開座談會，聽取相關部門的意見，深入了解供給側結構性改革工作進展情況，重點了解“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務落實情況。建議縣政府通過推進供給側結構性改革，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，促進經濟穩(wěn)定增長和提質增效。

（二）地方人大開展對供給側結構性改革監(jiān)督存在的問題

從地方人大開展對供給側結構性改革監(jiān)督的實踐情況看，地方人大能夠充分認識加強對供給側結構性改革監(jiān)督的重要性，有的已納入監(jiān)督工作重點。但實際工作中，也存在一些問題，一是監(jiān)督方式比較單一，主要采取專題調研、聽取和審議專項工作報告等，未能充分運用多種監(jiān)督方式，特別是質詢、特定問題調查等方式。二是未能充分發(fā)揮代表的作用，沒有廣泛聽取代表的意見建議，特別是未能擴大經濟、財政、金融、法律等領域代表的參與，直接影響到監(jiān)督工作的效果。三是未能健全相關工作機制，從目前情況看，地方人大對供給側結構性改革的監(jiān)督處于探索階段，大部分地方人大尚未建立完善的監(jiān)督工作機制等。

四、地方人大對供給側結構性改革監(jiān)督的對策建議

推進供給側結構性改革是當前黨和政府重點工作之一，地方各級人大及其常委會要與黨委政府同向合拍，圍繞中心，服務大局，充分行使好憲法和法律賦予的職權，加強對供給側結構性改革的監(jiān)督。

（一）充分發(fā)揮專題調研的作用

代表法第二十三條規(guī)定：“代表根據安排，圍繞經濟社會發(fā)展和關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，開展專題調研。”調查研究是人大及其常委會監(jiān)督工作的前提和基礎，特別是新常態(tài)下，經濟社會復雜多樣，加強調查研究工作尤為重要。當前和今后一個時期，要圍繞推進供給側結構性改革工作大局，發(fā)揮人大代表優(yōu)勢和人大機關工作特點，圍繞“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大重點任務，科學選題，著重就經濟運行發(fā)展、勞動力資源配置、淘汰落后產能、房地產去庫存、土地資源集約利用、科技創(chuàng)新能力、資本資源配置、政府職能轉變以及經濟社會發(fā)展的短板等問題深入調研。要廣泛聯(lián)系基層和群眾，深入生產一線，充分聽取各方對供給側結構性改革的意見，剖析問題存在的根本原因，找準解決突破口，提出具有針對性、前瞻性和可操作性的建議。撰寫一批有價值的調研材料，為黨委科學決策、人大民主決策提供有力的依據。要充分利用調研成果，結合人大職能，將成果融進常委會會議審議意見或吸納到決議、決定等文件中，也可將成果作為某個部門、某項工作的思路和制定措施的參考。建議黨委將人大調研成果作為部門目標管理綜合考核的重要標準，促進政府相關部門提升效能，助推供給側結構性改革。

（二）加強對有關法律法規(guī)執(zhí)行情況的檢查

執(zhí)法檢查是各級人大常委會行使監(jiān)督權的重要方式，是保證憲法和法律在本行政區(qū)域貫徹實施的重要手段，也是推進社會主義法制建設，完善人大制度的一項有力舉措。監(jiān)督法第二十二條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。”在推進供給側結構性改革進程中，要更加突出對相關法律法規(guī)的貫徹實施和依法治理的落實。要監(jiān)督政府認真貫徹施行國家頒布的一系列法律法規(guī)，依法辦事、依法行政，依法對經濟社會進行管理、指導、協(xié)調、服務。當前要把經濟發(fā)展全局和群眾高度關注的供給側結構性改革等問題作為執(zhí)法檢查的重點，著力推動突出問題的解決。要堅持不懈地開展對產品質量法、循環(huán)經濟促進法、節(jié)約能源法、可再生能源法、企業(yè)國有資產法、農產品質量安全法、科學技術進步法等與供給側結構性改革相關法律法規(guī)的執(zhí)法檢查，查找法律法規(guī)實施中存在的突出問題，并形成報告提請常委會審議，將審議意見或決議、決定交由法律法規(guī)實施主管機關辦理，確保人大意見有效落實。通過對供給側結構性改革相關法律法規(guī)進行執(zhí)法檢查，促使政府管理更科學、市場更有效、企業(yè)更有活力，從而擴大有效和中高端供給，促進行業(yè)出清和盈利狀況改善，提高全要素生產率，提升社會生產力水平。

（三）強化對重大建設項目的監(jiān)督

重大建設項目是經濟社會發(fā)展的載體和動力，也是群眾關注的熱點焦點。人大對重大建設項目的監(jiān)督，憲法、地方組織法、監(jiān)督法和預算法等法律法規(guī)已作了明確規(guī)定。通常情況下，人大在審查和批準計劃和預算及執(zhí)行情況報告時，可對其中涉及重大建設項目的內容一并進行審查和批準。如果已列入人大批準的計劃和預算的重大建設項目，在實施過程中遇到重大問題，人大常委會可以通過聽取和審議專項工作報告等形式進行監(jiān)督。供給側結構性改革關乎經濟社會發(fā)展和群眾切身利益，地方各級人大及其常委會要將涉及供給側結構性改革的重大建設項目納入監(jiān)督的重點。如，供給側結構性改革的去產能問題，中央、全國人大、國務院等早就提出治理建議，并對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶五大行業(yè)嚴重產能過剩制定了新的目標和要求，明確時間徹底解決五大行業(yè)的產能過剩問題，政府也采取了相應措施。但尷尬的是，很多長期以來產能過剩的行業(yè)卻陷入了越治理產能越多的困境。甚至在一些產業(yè)領域，新增新批產能的速度，遠遠大過淘汰落后產能的速度，帶來新的產能過剩問題。推進供給側結構性改革首先要在減產能方面切實加大力度，并且取得實質性進展。人大要切實發(fā)揮監(jiān)督作用，認真審查計劃和預算的編制和執(zhí)行情況，重點審查重大建設項目投資的可行性、必要性、合法性，要及時掌握重大建設項目資金的到位、使用情況等。也可充分行使法律賦予的重大事項決定權，對政府提出重大建設項目投資計劃進行審議，充分論證重大建設項目投資是否符合供給側結構性改革的目標和要求，同時，要適時組織人大代表和常委會組成人員對重大建設項目情況進行視察檢查，了解項目建設情況及存在問題，開展有效監(jiān)督?？傊`活運用多種監(jiān)督形式強化重大建設項目監(jiān)督，促進重大項目建設，助推供給側結構性改革。

（四）及時聽取和審議專項工作報告

聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，是監(jiān)督法賦予各級人大常委會的重要監(jiān)督形式。有針對性地聽取和審議專項工作報告，了解工作進展情況，及時提出審議意見，對推動經濟社會全面發(fā)展，有著極其重要的作用。通常情況下，聽取和審議的議題都是圍繞經濟社會發(fā)展大局和群眾關注的熱點難點等重大問題。推進供給側結構性改革作為當前經濟工作的主線，地方各級人大常委會要服務工作大局，把供給側結構性改革列為監(jiān)督的重點，及時聽取和審議專項工作報告，提出審議意見，督促政府及有關部門采取有效措施，著力推進供給側結構性改革，落實“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”重要任務，優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，加快實現創(chuàng)新發(fā)展，改善市場預期，提高投資有效性，增加公共產品和公共服務，優(yōu)化供給結構，擴大有效供給，提高供給體系質量和效率，提高全要素生產率，實現由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升，形成多層次、高質量的供給體系，在更高的水平上實現新的供需平衡。

（五）充分發(fā)揮代表的作用

人大代表是國家權力機關組成人員，參加行使國家權力。人大的監(jiān)督工作離不開人大代表的廣泛參與，代表可以通過視察、檢查、調研等形式，了解情況，獲取信息，集中和反映人民的意愿和要求，可以通過發(fā)言、議案、表決、質詢、罷免等方式行使監(jiān)督職權。供給側結構性改革涉及經濟社會方方面面，需要各種人才參與，需要來自各方面的信息支撐和意見建議。人大代表來自各行各業(yè)，對各自轄區(qū)和領域的實際情況和社情民意比較熟悉，有的代表具有一定的理論水平、專業(yè)造詣和研究能力，能從宏觀政策和微觀操作層面提出富有見地的意見建議。加強人大對供給側結構性改革監(jiān)督，要充分發(fā)揮代表在專題調研、執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告等監(jiān)督工作中的作用。如人大常委會在聽取和審議供給側結構性改革專項工作報告前，結合議題，選擇確定部分有經濟、財政、金融、法律等專業(yè)特長的人大代表和常委會組成人員深入基層，深入實際，深入生產一線，進行調查研究，找準問題根源，提出解決辦法，為會議審議打好基礎。聽取專項工作報告時，也邀請具有專業(yè)特長和來自基層、生產一線的代表參加，充分聽取代表意見建議，這樣，形成的審議意見，作出的決議、決定，對推進供給側結構性改革更具有針對性和可操作性。

（六）不斷改進和創(chuàng)新監(jiān)督方式

推進供給側結構性改革是中央統(tǒng)籌國際與國內、著眼當前與長遠、兼顧戰(zhàn)略與戰(zhàn)術作出的重大決策，這也要求人大監(jiān)督工作必須與時俱進。而對供給側結構性改革的監(jiān)督專業(yè)性強，涉及面廣，需要不斷改進和創(chuàng)新監(jiān)督方式，才能提高監(jiān)督實效。在監(jiān)督方式上，應突出針對性和靈活性，可采取專題調研、執(zhí)法檢查、代表視察、聽取和審議專項工作報告等形式，還可以采取詢問、質詢等方式進行監(jiān)督。在監(jiān)督方法上，可以把工作監(jiān)督與法律監(jiān)督結合起來，把聽取和審議專項工作報告與執(zhí)法檢查結合起來，把推動自行整改與依法糾正結合起來。要注重審議意見、決議、決定的辦理與跟蹤督辦，確保監(jiān)督工作落到實處。要積極創(chuàng)新監(jiān)督方式，如探索人大在供給側結構性改革監(jiān)督中引入第三方評估，增強監(jiān)督的科學性、實效性與權威性。在這方面，廣東省人大常委會已作了實踐與探索，委托第三方對財政資金支出績效進行評估，將第三方評估成果運用到人大對財政預算的監(jiān)督，目的是促使政府建立健全科學合理、透明公正、高效有序的專項資金分配機制，推動政府逐步建立績效問責制度，充分發(fā)揮財政資金對戰(zhàn)略性新興產業(yè)加快發(fā)展的引導和推動作用。

（七）加強隊伍建設

人大對供給側結構性改革監(jiān)督是一項專業(yè)性、政策性、法律性較強的工作，要使監(jiān)督工作富有成效，必須加強隊伍建設。一是組織人大代表和常委會組成人員以及人大財經工作人員進行專門業(yè)務知識培訓，重點就供給側結構性改革的理論知識進行培訓，切實提高隊伍自身素質，以適應新形勢的要求。二是成立“智庫”，聘請財經咨詢專家，為人大對供給側結構性改革監(jiān)督提供咨詢服務。人大監(jiān)督工作任務重、專業(yè)性強，有必要通過“借智”“借腦”，問計于專家。組織專家參與人大監(jiān)督工作，拓寬聯(lián)系面，多渠道獲取信息和聽取意見，擴大社會有序參與程度。專家可就供給側結構性改革有關問題開展調查研究并形成報告，對問題的解決辦法提出意見建議等。三是適當選配財政、經濟、金融、法律等有經驗的專業(yè)人才，實人大機關干部隊伍，以適應新形勢下供給側結構性改革監(jiān)督工作需要。四是強化專門委員會職能，充分發(fā)揮專門委員會專業(yè)性強、經驗豐富、群眾基礎好和開展工作靈活主動等優(yōu)勢，結合專門委員會的職能，開展視察調研、提出議案建議等，助推供給側結構性改革。

推進供給側結構性改革是當前乃至更長一段時期我國經濟工作的主線，對我國在“十三五”時期站在更高的發(fā)展水平上全面建成小康社會意義重大。地方各級人大及其常委會要積極回應社會關切，行使憲法和法律賦予的職權，加強監(jiān)督工作，助推供給側結構性改革，促進我國經濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展。

（文：摘自《人民之聲》2016年第8期）

（責編：王樂紅）