作者：連振隆

黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①的治國目標(biāo)。十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制”②。權(quán)力監(jiān)督是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一是中國國家治理的鮮明特色。黨的十八大以來，黨紀(jì)監(jiān)督驟然用力，但人大監(jiān)督相對(duì)乏力，權(quán)力監(jiān)督最高層級(jí)的兩個(gè)輪子缺乏協(xié)同合力。故本文擬從國家權(quán)力治理頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化視角出發(fā)，精準(zhǔn)探討黨紀(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督協(xié)同發(fā)力的內(nèi)在機(jī)理和科學(xué)路徑。

一、中國最高位階權(quán)力監(jiān)督主體的監(jiān)督實(shí)效分析

中國權(quán)力監(jiān)督是由黨紀(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督等多個(gè)主體、多種方式所構(gòu)成的復(fù)合體系。共產(chǎn)黨雖然不是國家機(jī)關(guān)，但執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，決定了黨和國家是骨肉相依的命運(yùn)共同體，執(zhí)政黨行使的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上仍然是國家監(jiān)督權(quán)。本文集中研究中國最高監(jiān)督權(quán)力——黨的監(jiān)督和人大監(jiān)督的績(jī)效問題。

（一）黨紀(jì)監(jiān)督的穿透性不足

1933年，黨中央和國務(wù)院共同決定黨的紀(jì)檢部門與行政監(jiān)察部門合署辦公，黨的監(jiān)督通過紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制落實(shí)，在權(quán)力監(jiān)督體系中具有核心地位。十八大以來中紀(jì)委肅貪反腐取得了舉世矚目的成就，但從國家監(jiān)督整體角度看，黨紀(jì)監(jiān)督體制還存在以下問題。一是監(jiān)督實(shí)效縱向逐級(jí)遞減。在頂端，中紀(jì)委監(jiān)督有權(quán)威、有措施、有保障，讓所有涉案官員膽戰(zhàn)心驚，但越到地方、越到基層，紀(jì)檢部門的監(jiān)督力度就越是遞減。二是橫向監(jiān)督體制沒有理順。從當(dāng)代中國政治與行政體制來分析，黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)察部門合署辦公是一種不同性質(zhì)的且不屬于同一權(quán)力位階的黨政合署辦公類型，從性質(zhì)、功能、對(duì)象來看，是兩種完全不同的監(jiān)督機(jī)制，不能因?yàn)楹鲜疝k公而忽視它們之間的區(qū)別③。紀(jì)檢委屬于黨的組織機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢委書記與政府首長(zhǎng)同居黨委常委行列，而監(jiān)察部門只是政府的一個(gè)部門，級(jí)別顯然比紀(jì)檢委要低。這樣，合署辦公的紀(jì)檢監(jiān)察部門就面臨著與同級(jí)黨委和政府、上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，以及自身內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。三是監(jiān)督措施存在法治爭(zhēng)議。實(shí)踐中，許多腐敗案件，往往先是黨紀(jì)“雙規(guī)”開路，然后在經(jīng)過一定時(shí)間后，行政監(jiān)督的“雙開”發(fā)軔，最后在司法審判階段結(jié)束。具體分析這一監(jiān)督流程，對(duì)于黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，它可以對(duì)任何單位的黨員違紀(jì)問題進(jìn)行查處，但黨章沒有賦予其采取人身強(qiáng)制措施的權(quán)力；根據(jù)法律規(guī)定，任何公民的人身自由非經(jīng)法定程序不得限制；一旦黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督對(duì)象采取“雙規(guī)”措施時(shí)，監(jiān)督對(duì)象已經(jīng)事實(shí)上失去了人身自由；對(duì)于監(jiān)察部門，由于政府不領(lǐng)導(dǎo)法、檢兩院，它只能依法對(duì)行政人員的違法行為進(jìn)行追究，不宜對(duì)司法干部的違法行為進(jìn)行查處，否則就違反了行政與司法分離的憲政原則。另外，諸如案件的首辦權(quán)問題、相關(guān)權(quán)限的合法性問題、證據(jù)的移交及其法律效力問題等，都表明黨紀(jì)監(jiān)督體制需要進(jìn)一步的改革和完善。

（二）人大監(jiān)督的權(quán)威性不實(shí)

人大監(jiān)督本質(zhì)上仍然是以人民為主體的國家治理體系規(guī)范公共權(quán)力的歷史活動(dòng)，這個(gè)活動(dòng)必然是監(jiān)督主體能動(dòng)性和執(zhí)法司法過程性的統(tǒng)一。人大監(jiān)督主要包含兩個(gè)問題，一是誰來監(jiān)督，二是如何監(jiān)督，前者是監(jiān)督主體問題，后者是監(jiān)督程序問題。根據(jù)憲法和人大常委會(huì)組織法等法律規(guī)定，人大對(duì)“一府兩院”當(dāng)然有監(jiān)督資格，但監(jiān)督具有合法資格和監(jiān)督是否具有實(shí)效還是不同的問題。就監(jiān)督程序而言，經(jīng)過30多年的建構(gòu)與整合，各級(jí)人大常委會(huì)逐步建立健全了工作機(jī)構(gòu)，積累了一定的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，并在制度建設(shè)方面取得了階段性成果。但總體看，人大實(shí)際行使的監(jiān)督權(quán)力與法律上確認(rèn)的監(jiān)督權(quán)力相去甚遠(yuǎn)，其監(jiān)督職能難以充分發(fā)揮④。一是不想監(jiān)督。人大是集體行使職權(quán)，行使職權(quán)的主體大多是從黨政部門要職退居人大的老領(lǐng)導(dǎo)，容易導(dǎo)致人大履職主體的監(jiān)督動(dòng)力相對(duì)不足。二是不善監(jiān)督。人大監(jiān)督是專業(yè)性很強(qiáng)的工作，如果沒有一定的財(cái)經(jīng)知識(shí)，那些冗長(zhǎng)的預(yù)算列表很難看得懂；如果沒有一定的法學(xué)知識(shí)，無論是立法還是司法監(jiān)督，往往很難發(fā)表什么有價(jià)值的意見和建議，而很多人大常委會(huì)委員來自黨政部門，沒有從事過具體的財(cái)經(jīng)工作和法務(wù)工作，依法履職的專業(yè)能力還是比較薄弱的。

二、中國最高位階監(jiān)督主體協(xié)同不力的體制原因

從國家治理體系現(xiàn)代化的視域看，黨紀(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督合力不足，真正原因隱含在國家治理體制架構(gòu)中，具體地說隱含在國家決策體系的頂層設(shè)計(jì)中。從兩個(gè)層面展開論述：

（一）監(jiān)督權(quán)的憲政邏輯

在中國憲政結(jié)構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨居于國家領(lǐng)導(dǎo)核心地位，人大是憲法規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史和人民的共同選擇，人民代表大會(huì)是黨創(chuàng)造的執(zhí)政實(shí)體。根據(jù)憲法和法律，人大及其常委會(huì)主要行使立法、監(jiān)督、任免、重大事項(xiàng)決定等四項(xiàng)職權(quán)。立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)這三項(xiàng)權(quán)力本質(zhì)上都是決策權(quán)，只是決策的范圍和對(duì)象各有側(cè)重而已。故從總體上看，人大職權(quán)主要有兩項(xiàng)：一是決策權(quán)，二是監(jiān)督權(quán)。那黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)包含什么內(nèi)容？老百姓常說，家有千張口，主事在一人。家庭主事就是家庭領(lǐng)導(dǎo)，國家主事就是國家領(lǐng)導(dǎo)。所以，什么是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通俗地說，就是說了算的權(quán)力。說了算包含三層邏輯：一是說了，就是議事決策了；二是說了算，就是決策了就得落實(shí)；三是如果說了不算，決策者能夠采取有效監(jiān)督手段迫使執(zhí)行者落實(shí)。從黨章看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過改革開放30多年的宣傳教育和執(zhí)政實(shí)踐，無論是各級(jí)黨委還是各級(jí)人大，對(duì)堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、堅(jiān)持改革開放的政治路線都是堅(jiān)定不移地?fù)碜o(hù)的，對(duì)實(shí)事求是的思想路線都是堅(jiān)定不移地贊成的，故而在貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的新時(shí)代背景下，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就聚焦于人事決策權(quán)和人事監(jiān)督權(quán)，前者是用什么人辦什么事，后者是辦不了什么事就不用什么人。所以，說白了，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)仍然是決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，從頂層權(quán)力設(shè)計(jì)看，黨和人大的基本權(quán)力是高度競(jìng)合的。國家核心權(quán)力必須團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，任何國家不能允許兩個(gè)權(quán)力中心的存在，否則會(huì)因?yàn)轫攲訖?quán)力的掣肘而導(dǎo)致國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力空心化。為了防范這種風(fēng)險(xiǎn)，黨章和憲法對(duì)黨委與人大關(guān)系的表述都是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一”。黨章和憲法都強(qiáng)調(diào)，說明黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一需要毫不動(dòng)搖地自覺堅(jiān)持，而不是放任狀態(tài)下的自發(fā)統(tǒng)一；各級(jí)人大常委會(huì)在履職過程中必須始終堅(jiān)持核心意識(shí)，避免觸及損害黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的高壓“紅線”；但這個(gè)尺度不是所有的人大當(dāng)家人都能準(zhǔn)確把握的，最安全最保險(xiǎn)的方式就是黨叫干啥就干啥，黨沒說干啥就不干啥，由此帶來的負(fù)面效應(yīng)則是某些人大的慢作為、不作為，對(duì)于任何需要人大及時(shí)作出反應(yīng)的重大事項(xiàng)，人大的反應(yīng)往往滯后于人民的期待。因此，國家權(quán)力高度競(jìng)合的憲政結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)核心主體只能是唯一的政治屬性，決定了人大監(jiān)督實(shí)效不足是國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力頂層設(shè)計(jì)高度競(jìng)合的次生產(chǎn)物，根本的出路在于國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化。

（二）監(jiān)督權(quán)的普遍邏輯

為了說明國家監(jiān)督的普遍邏輯，我們不能只講中國憲政治理的中國特色，還需要從現(xiàn)代國家治理的普遍視角討論監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在邏輯。在現(xiàn)代國家治理中，只要社會(huì)分工仍然是社會(huì)主體存在的基本形態(tài)，就必然存在國家權(quán)力在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的分離；只要權(quán)力分離狀態(tài)下整個(gè)國家政局繼續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行，就必然存在不同權(quán)力主體相互制衡下的相互合作。因此，要使監(jiān)督權(quán)發(fā)揮實(shí)效，必須在決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)之間形成相互制約、相互配合的科學(xué)機(jī)制。首先，從監(jiān)督主體看，監(jiān)督者要有足夠的權(quán)威。監(jiān)督的目的在于督導(dǎo)被監(jiān)督者的行為符合決策主體的預(yù)期。被監(jiān)督者執(zhí)行決策內(nèi)容時(shí)，總是從契合自身利益的角度有所取舍，為了防范執(zhí)行者偏離決策目標(biāo)的自以為是，就需要監(jiān)督行為的強(qiáng)硬有力。監(jiān)督行為的有力取決于監(jiān)督者的權(quán)威，只有監(jiān)督者具備足夠剛性的制約手段，被監(jiān)督者判斷自己忤逆監(jiān)督所受到的懲戒損失大于接受監(jiān)督所支出的成本代價(jià)，兩害相權(quán)取其輕，于是監(jiān)督行為取得了預(yù)期

收益。其次，從監(jiān)督動(dòng)力看，決策者具有足夠的權(quán)威。被監(jiān)督者（執(zhí)行者）是否接受監(jiān)督乃至接受監(jiān)督的程度，都取決于對(duì)自身利益的增值或貶損的理性判斷。馬克思指出，撬動(dòng)人類歷史進(jìn)步的杠桿，無非利益二字。執(zhí)行者是否接受監(jiān)督，動(dòng)力就在于其利益得失的判斷。這個(gè)利益體現(xiàn)為兩樣?xùn)|西，一是位子，二是票子。誰掌控和支配位子和票子，誰就能撬動(dòng)執(zhí)行者的動(dòng)力。這個(gè)主體只能是掌握位子和票子的決策者。也就是說，作為被監(jiān)督者的執(zhí)行者，最關(guān)注的是決策者。如果監(jiān)督者不具有決策權(quán)，那不過是聾子的耳朵——擺設(shè)。把上述邏輯統(tǒng)一起來，就是在國家治理現(xiàn)代化視域下，國家權(quán)力分工應(yīng)當(dāng)符合決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相對(duì)獨(dú)立、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度統(tǒng)一的辯證邏輯。要使決策行為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，決策者必須行使監(jiān)督權(quán)；要使監(jiān)督行為確有實(shí)效，監(jiān)督者必須握有決策權(quán)。這就是監(jiān)督權(quán)的普遍邏輯⑤。在國家治理現(xiàn)代化視域下，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的基本構(gòu)成就是決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的高度統(tǒng)一。但是，在中國國家治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)中，出現(xiàn)了黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大行使監(jiān)督權(quán)的兩權(quán)分設(shè)。對(duì)人大監(jiān)督實(shí)效不足的問題，早就有人看出其癥結(jié)所在，為什么到現(xiàn)在還難以改進(jìn)呢？這只能從中國改革開放的時(shí)代變遷中得到解釋。在經(jīng)歷了“文化大革命”劫難和“兩個(gè)凡是”陣痛后，共和國終于開啟了改革開放的偉大時(shí)代。改革開放早期，基于對(duì)“文化大革命”教訓(xùn)的反思，當(dāng)時(shí)黨內(nèi)普遍認(rèn)為，黨政不分，領(lǐng)導(dǎo)兼職過多，是我們國家治理效率低下、官僚主義盛行的重要原因⑥。整個(gè)20世紀(jì)80年代政治體制改革的主流意識(shí)，就是推進(jìn)黨政分離，限制領(lǐng)導(dǎo)兼職。但經(jīng)過30多年的改革開放和理論創(chuàng)新，我們應(yīng)當(dāng)在新的發(fā)展背景下重新審視80年代定格的政治體制。首先，是黨政關(guān)系問題。黨政分離還是黨政不分，不是一個(gè)理論問題，而是一個(gè)實(shí)踐問題。執(zhí)政黨不掌握政權(quán)，那怎么執(zhí)政呢？所以在90年代，黨政分離的論述淡出了人們的語境。其次，是領(lǐng)導(dǎo)兼職問題。領(lǐng)導(dǎo)兼職合理與否，要具體地歷史地分析。面對(duì)“文化大革命”后國家領(lǐng)導(dǎo)人嚴(yán)重老化的時(shí)代危機(jī)，鄧小平反對(duì)領(lǐng)導(dǎo)過多兼職，是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代語言。在領(lǐng)導(dǎo)任期制和退休制已經(jīng)相對(duì)健全的21世紀(jì)，年富力強(qiáng)是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人的基本狀況，適度兼職是增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的改革需要。因此，將人大監(jiān)督權(quán)納入黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的頂層設(shè)計(jì)，就是黨提高執(zhí)政能力的必然選擇，也是全面推進(jìn)依法治國方略的時(shí)代要求！

三、黨紀(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督協(xié)同發(fā)力的對(duì)策建議

在黨紀(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督并存的憲政格局下，我們要推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督體制的科學(xué)化，就應(yīng)當(dāng)從黨政結(jié)構(gòu)優(yōu)化、黨紀(jì)國法結(jié)合、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一的頂層視角，進(jìn)一步探索更為合理、合法、高效的國家監(jiān)督體制。對(duì)策建議如下：

（一）實(shí)施“兩個(gè)兼任”模式，重構(gòu)權(quán)力監(jiān)督主體責(zé)任體系

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一問題，在深層是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和人大監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)一問題，對(duì)某個(gè)具體的人大常委會(huì)則是接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的位階問題。進(jìn)而，強(qiáng)化黨的監(jiān)督和增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的協(xié)同性問題，隨之轉(zhuǎn)化為紀(jì)檢委和同級(jí)人大監(jiān)督職能的關(guān)系問題。紀(jì)檢委作為黨委負(fù)有直接監(jiān)督責(zé)任的主體，同步承載黨對(duì)“一府兩院”是否落實(shí)黨委重大決策的監(jiān)督權(quán)；監(jiān)督的結(jié)果就是對(duì)玩忽職守的各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部施以黨紀(jì)懲戒。同時(shí)，根據(jù)憲法規(guī)定和人民民主的原則，人民政府、人民法院、人民檢察院由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督，這樣“一府兩院”的國家監(jiān)督權(quán)應(yīng)由代表人民的人大來行使；監(jiān)督權(quán)力的配置應(yīng)當(dāng)專一。為了化解兩個(gè)監(jiān)督中心潛伏的權(quán)力沖突，筆者認(rèn)為，黨的紀(jì)檢委和人大常委會(huì)的相關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)深度融合，黨的紀(jì)檢委主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)兼任同級(jí)人大常委會(huì)分管廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)人，紀(jì)檢委負(fù)責(zé)日常工作的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)兼任人大廉政監(jiān)督部門的主要負(fù)責(zé)人。這就是筆者所言的“兩個(gè)兼任”模式?！皟蓚€(gè)兼任”模式的好處在于，其一，實(shí)現(xiàn)了黨委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和人大依法監(jiān)督的高度統(tǒng)一。紀(jì)檢委書記的身份代表了黨對(duì)廉政工作的領(lǐng)導(dǎo)，兼任人大領(lǐng)導(dǎo)副職且分管廉政監(jiān)督的身份保證了人大監(jiān)督的權(quán)威；需要決策時(shí)體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)，需要監(jiān)督時(shí)發(fā)揮黨紀(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督的同步合力?，F(xiàn)在，黨委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)兼任政協(xié)副職領(lǐng)導(dǎo)已是黨委領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)的慣例，那紀(jì)檢委書記為什么不能兼任人大領(lǐng)導(dǎo)副職而加強(qiáng)人大廉政監(jiān)督呢？其二，貫徹了決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)同一的國家治理普遍邏輯。與曾經(jīng)政法委書記兼任公安部門主要負(fù)責(zé)人的模式相比較，由于后者將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合二為一，必然使執(zhí)行權(quán)失去了制約而滋生司法腐敗。而筆者所倡導(dǎo)的“兩個(gè)兼任”模式的特色，就是將決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一起來，把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)分離開來，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)督權(quán)力的分權(quán)制衡，實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持黨紀(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督具體的歷史的統(tǒng)一。

（二）建立人大廉政機(jī)構(gòu)，補(bǔ)齊黨紀(jì)全面異體監(jiān)督“短板”

目前，各級(jí)人大并沒有特設(shè)的廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這樣，各級(jí)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人都是通過人大選舉或決定任命的，但另一方面，人大對(duì)自己選舉或任命的領(lǐng)導(dǎo)干部卻不能自主監(jiān)督；即使人大開展各項(xiàng)監(jiān)督，也只能是工作監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)論只能是對(duì)被監(jiān)督者的某項(xiàng)工作提出批評(píng)建議，而不能對(duì)被監(jiān)督事項(xiàng)負(fù)責(zé)人的去留發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，因此，人大監(jiān)督就必然虛化。當(dāng)人大監(jiān)督職權(quán)虛化時(shí)，政府執(zhí)行權(quán)如何運(yùn)行呢？在黨委和人大層面，政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)；但在政府本身又是一個(gè)系統(tǒng)，在政府仍然需要決策、執(zhí)行、監(jiān)督的內(nèi)部分工，行政監(jiān)察仍然是政府良治的內(nèi)在需要。但是現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制忽略了合署應(yīng)當(dāng)?shù)任坏脑?，將不同位階的兩級(jí)監(jiān)督糅合為一級(jí)監(jiān)督，結(jié)果發(fā)生了大塊吸附效應(yīng)，導(dǎo)致低位階的行政監(jiān)察失去了獨(dú)立性。為克服這種行政監(jiān)察乏力的窘狀，筆者認(rèn)為，黨紀(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督應(yīng)當(dāng)整合、紀(jì)檢監(jiān)督和行政監(jiān)察應(yīng)當(dāng)分離，監(jiān)督層級(jí)和監(jiān)督半徑應(yīng)當(dāng)同一，異體監(jiān)督和威權(quán)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)并施。具體包含以下要點(diǎn)，其一，將黨紀(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察分離，讓監(jiān)察部門成為政府首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，人民群眾詬病最多的是行政干部的不作為、慢作為和亂作為，獨(dú)立運(yùn)行后應(yīng)當(dāng)在糾正行政違法、行政不當(dāng)方面精準(zhǔn)發(fā)力。其二，整合黨紀(jì)監(jiān)督和反貪瀆職等職能部門，成立規(guī)格高于政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)的廉政機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)以紀(jì)檢委、預(yù)防腐敗局、黨委內(nèi)設(shè)督查機(jī)構(gòu)、檢察院隸屬的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)部門為基礎(chǔ)，整合成立廉政委員會(huì)，隸屬人大序列而受黨的紀(jì)檢委直接領(lǐng)導(dǎo)。其三，這個(gè)新的廉政委員會(huì)的特色是，黨政同階，兼任辦公，兩套班子，一套人馬；兩個(gè)牌子，靈活應(yīng)用，兩個(gè)尺度，游刃有余。即，紀(jì)檢委書記兼任人大副職，且分管人大廉政委員會(huì)；紀(jì)檢委主要業(yè)務(wù)部門同時(shí)是人大廉政委員會(huì)的主要業(yè)務(wù)部門；需要黨紀(jì)處理時(shí)，就以黨的紀(jì)檢委名義行文發(fā)令；需要國法處置時(shí)，就以人大名義出面。由于紀(jì)檢委對(duì)所有黨員有權(quán)監(jiān)督，人大廉政部門有權(quán)對(duì)“一府兩院”所有機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行監(jiān)督，化解了行政監(jiān)察只能監(jiān)督行政系統(tǒng)而不便監(jiān)督司法系統(tǒng)的局限，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督位階的等同，監(jiān)督半徑的等幅，監(jiān)督職能的互補(bǔ)。其四，完善立法，為人大廉政委員會(huì)依法監(jiān)督提供法律依據(jù)。要修訂地方組織法，為人大廉政委員會(huì)的創(chuàng)建提供法律依據(jù)。要修訂刑事訴訟法，賦予廉政委員會(huì)調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹闄?quán)。要明確人大廉政委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象，主要是本級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下的所有單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。從法治視角看，這樣做的好處有二：一是實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢委“雙規(guī)”措施于法有據(jù)，解決了當(dāng)前紀(jì)檢委“雙規(guī)”在前逮捕在后流程與公民人身自由非經(jīng)法定程序不得限制的合法性問題；二是將紀(jì)檢委從大量瑣碎案件中解脫出來，把數(shù)量最大的普通公職人員行政違法類行為交付監(jiān)察部門去處理，讓紀(jì)檢委聚焦監(jiān)督居于“關(guān)鍵少數(shù)”的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，從嚴(yán)治吏。

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第11頁。

②《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，人民出版社2015年版，第11頁。

③《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，人民出版社2015年版，第11頁。徐理響：《現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例》，載《求索》2015年第8期。

④   范永同、郝俊杰：《中國監(jiān)督體制的不足與完善》，載《人民論壇》2015年第4期。

⑤   連振隆、倪國良：《國家治理現(xiàn)代化視域下人大司法監(jiān)督主體科學(xué)化研究》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。

⑥   《鄧小平文選》第1版第3卷，人民出版社1983年版。

（文：摘自《人大研究》2016年第7期） 

（責(zé)編：王樂紅）